Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Миграционная ситуация
в Приволжском федеральном округе

Артоболевский С.С., Бадыштова И.М.,
Зайончковская Ж.А., Лухманов Д.Н., Мкртчян Н.В.

1. Управление миграционными процессами

Проведенные исследования[1] позволяют оценить состояние управления миграционными процессами на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях и выработать предложения по его совершенствованию, учитывающие как реальные интересы государства (на различных уровнях), так и общественно-политические ограничения. При необходимости и готовности окружных и региональных институтов власти указанные предложения пригодны для "транслирования" на уровень федеральный (и в другие округа). Особое внимание уделяется проблеме соответствия миграционной политики другим направлениям политики государства (в т.ч. демографической политики, в области занятости и этно-конфессиональной).

1.1. Федеральная стратегия и политика

Официально одобренной федеральной миграционной стратегии, которая увязывала бы воедино все виды миграции и интересы федерального государства, его субъектов и муниципальных образований, а также различных групп населения, включая мигрантов, не существует. На федеральном уровне управления практически вся миграционная политика сводится к регулированию (точнее к ограничению) притока в РФ жителей СНГ и дальнего зарубежья. Таким образом, в сферу деятельности федерального центра не попадает даже вся внешняя миграция[2], не говоря уж о любых видах внутренней.

Хотя в области миграции были попытки разработки относительно полной стратегии (профессионалы подготовили и обсудили проект документа еще несколько лет назад), до официального его одобрения и "выноса на публику" дело не дошло. Основная причина - институциональная неустойчивость федеральной власти в данной сфере, что практически блокирует управление даже только внешними миграциями (подробнее ниже).

Внутренние миграции (столь значимые и бывшие  привычным объектом управления в годы существования СССР) практически игнорируются, без всякого логичного объяснения такого подхода государства. Это тем более не оправдано, что внутренние перемещения населения значительно превосходят внешние миграции. Например, в 1994 г., когда внешний приток был максимальным, он составил 1,15 млн. человек, тогда как в пределах России переехало 3 млн. человек. В настоящее время, когда внешний поток многократно уменьшился - до 193,5 тыс. человек в 2001 г., внутренние миграции превосходят его более, чем в 10 раз, составляя 2,1 млн. человек. Потоки нерегистрируемой трудовой миграции из стран СНГ в Россию, с одной стороны, и между субъектами России, с другой, как показывают исследования, равновелики, и составляют около 3 млн. человек каждый. Следует помнить и о том, что внутренние и внешние миграции могут выступать в качестве альтернативных "инструментов" решения государством региональных проблем, например дефицита трудовых ресурсов в определенном ареале. Это еще раз подчеркивает нерациональность "отрыва" внутренних миграций от внешних.

Невнимание федерального центра к внутренним миграциям связано и с отсутствием ныне в системе федеральной исполнительной власти отдельного института, который бы их "курировал".

Реальный вклад государства в регулирование миграций состоит во все усложняющейся системе контроля и регистрации, которая обязательна и для внутренних, и для внешних мигрантов и реализуется, преимущественно, на региональном и местном уровнях. Система эта чрезвычайно забюрократизирована и, при этом, мало эффективна, ибо ее очень легко "обойти".

Усеченное понимание миграций на федеральном уровне транслируется на уровень федеральных округов и региональных институтов федеральных органов власти. Вне сферы их интересов оказывается значительная часть внутренних миграций, в том числе трудовые. Институты власти федеральных округов держат внешнюю миграцию в поле своего зрения, но пока никак не претендуют на участие в выработке миграционной политики. Внешние миграции замыкаются преимущественно на органах МВД. Опять-таки указанные институты власти скорее готовы исполнять ограничительно-карательные функции, чем проводить целенаправленную осознанную политику. В то же время ими осознаются региональные особенности своего округа или субъекта Федерации и они, в принципе, готовы их сформулировать и учитывать в практической деятельности. Но пока что федеральный центр не оставляет им свободы маневра, поскольку управление миграциями неоправданно централизованно, особенно что касается найма иностранной рабочей силы.

Исследования показали, что собственно региональные и муниципальные органы власти вообще не проявляют интереса к миграциям (даже внешним). Они считают, что все миграционные проблемы - это прерогатива федеральной власти, где их вмешательство не нужно и не оплачивается. Власти субъектов (и, отчасти, муниципальные) исполняют ограниченные регистрационно-контрольные функции (например, оформляя иностранцам разрешение на работу и участвуя в обосновании квот на иностранную рабочую силу).

При этом есть понимание значимости миграционного фактора, но лишь в случае Нижнего Новгорода проявилось желание властей города поучаствовать в процессе управления внешними миграциями (что, по-видимому, связано с размерами и полустоличным статусом города). Вполне возможно, что региональные и местные власти боятся проявить инициативу, опасаясь передачи им еще одного "неоплаченного мандата".

Решения федеральных органов власти не учитывают региональные и местные особенности и не позволяют сделать это на нижестоящих уровнях управления даже в рамках своей же системы. Так, в Оренбургской области и Удмуртии работники миграционных служб (то есть федеральные служащие) прилагают усилия, чтобы облегчить мигрантам прохождение всех процедур и обеспечить более толерантную обстановку в регионе, но собственные права и рычаги управления у них почти отсутствуют.

Однако самый большой провал нынешней миграционной политики (если анализировать то, что реально делается) состоит в ее противоречии стратегическим задачам социально-экономического развития страны.

1.2. Демографическая ситуация, трудовые ресурсы и управление миграциями

Сегодня необходимость в масштабной иммиграции в РФ осознается на федеральном уровне почти всеми управляющими структурами, так как прогнозы демографов однозначно предсказывают резкое сокращение и старение населения и трудовых ресурсов. Вместе с тем, едва ли все представляют глубину демографического спада и масштабы необходимой иммиграции.

Наиболее оптимистичен прогноз ООН. Согласно его среднему варианту, население России к 2025 г. уменьшится до 137 млн. человек[3]. По среднему варианту прогноза Госкомстата население страны опустится на этот уровень на 12 лет раньше, к 2013 г., а на начало 2016 г. составит 135 млн. человек.. Низкий вариант прогноза Госкомстата выходит цифру в 129 млн. человек на ту же дату, что на 15 млн. человек (почти на 11%) меньше, чем на исходную дату прогноза (начало 2002 г.)[4].

Поскольку каждый последующий шаг в прогнозах Госкомстата предусматривает ускорение нисходящей тенденции[5], высока вероятность того, что развитие пойдет по низкому варианту. Тогда население страны будет сокращаться на 1,2 млн. человек в год. В последние четыре года (1999-2002 гг.) оно уже убывает почти по 1 млн. в год.

Все приведенные прогнозы предполагают определенную иммиграцию в Россию. В Центре демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук произведены расчеты населения России при нулевой нетто-миграции. Опираясь только на собственный демографический потенциал, Россия к 2050 г. придет с 86-миллионным населением при условии сохранения нынешних параметров низкой рождаемости и очень высокой смертности, и со 112-миллионным населением при самой благоприятной эволюции рождаемости и смертности[6].

Есть расчеты иммиграции, необходимой для поддержания численности населения России на современном уровне в течение последующих 50 лет. Чтобы обеспечить это условие, суммарная иммиграция за 50 лет должна составить от 35 млн. человек (около 700 тысяч в год) до 70 млн. человек (около 1,4 млн. в год) при разных параметрах рождаемости и смертности. Обеспечение роста населения России на 0,5% в год (это даже меньше, чем в 1970-80-е - 0,6-0,7% в год) приводит к среднегодовым уровням миграции от 1,5 до 2,4 млн. человек.

Приведенные параметры иммиграции значительно превосходят достигнутые в прошлом значения. Даже в течение 1990-х, когда Россия получила беспрецедентный миграционный прирост, он составил 330 тыс. человек в среднем за год, а в 1980-е - около 200 тыс. человек в год. Лишь однажды, в 1994 г., миграционный прирост в России достиг 810 тыс. человек, но ни один другой год даже не приблизился к этой величине.

Прогнозы численности населения позволяют сделать вывод, что Россия не может обеспечить ни стабилизацию численности своего населения, ни, тем более, его рост, опираясь только на внутренние демографические ресурсы; в России открываются огромные перспективы для иммиграции, особенно если учесть слабую заселенность страны.

После 2006 г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн. человек в год. В течение некоторого, но непродолжительного, времени (4-5 лет) убыль трудоспособного населения может быть несколько скомпенсирована за счет повышения пенсионного возраста, однако это приведет к еще более стремительной убыли трудоспособного контингента в последующем.

У России в запасе есть несколько лет, чтобы подготовиться к новой ситуации на рынке труда, которая ожидает ее в перспективе. В период до 2006 года, благодаря благоприятной комбинации выходящих на пенсию и замещающих поколений, прирост трудовых ресурсов страны будет весьма значительным (4 млн. человек), но это будет последняя "вспышка". В последующем уже никакая конъюнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естественную убыль трудоспособного населения России, которая примет буквально обвальный характер (10 млн. человек за 2006-2015 гг. в границах современного трудоспособного возраста, более чем по 1% в год).

Сокращение трудоресурсного потенциала столь значительно и стремительно, что не может быть скомпенсировано за такой короткий промежуток времени ни за счет роста производительности труда, ни за счет выноса производства в перенаселенные страны с более дешевой рабочей силой.

Следовательно, в будущем труд будет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом в России. Демографическая ситуация предопределяет иммиграционную политику в качестве стратегического направления миграционной политики России на длительную перспективу.

Невзирая на безрадостное демографическое будущее страны, в отношении иммигрантов федеральный центр проводит ныне ограничительную ("защитительную") политику, которая становится все жестче, хотя совсем недавно она была значительно либеральнее и доброжелательнее, особенно в отношении русскоязычного населения. В явном и неявном виде протаскивается идея о негативных последствиях притока иммигрантов - лишняя нагрузка на бюджет, конкуренция местной рабочей силе, рост межнациональной напряженности и преступности. Даже сам факт передачи внешней миграции в ведение МВД символизирует обвинительный уклон при рассмотрении внешних миграций. Недаром во время проведения всех интервью собеседники начинали с негативных последствий, не упоминая, по собственной инициативе, плюсов притока иммигрантов.

В сфере внешних миграций практически игнорируется ответственность РФ как правопреемника СССР (что было характерно в послевоенный период для всех метрополий в отношении бывших колоний и, особенно, в отношении потомков выходцев из первых), возможность более дифференцированного подхода к иммигрантам (по возрасту, национальности, специальности и квалификации и т.д.). Напротив, согласно последним законам, на иммигрантов из СНГ распространяются те же требования оформления пребывания в РФ, что и на иммигрантов из других стран. Небольшие льготы предоставляются родившимся на территории РСФСР и состоявшим в прошлом в гражданстве СССР или родившемся на территории Российской Федерации. Да и то, эти льготы имеют весьма ограниченный "потенциальный" характер: разрешение на временное проживание может быть предоставлено сверх утвержденной годовой квоты, но с соблюдением все тех же бюрократических процедур и с той же вероятностью отказа. А ведь именно приток из стран СНГ указанных категорий мигрантов следует особенно приветствовать: хорошее знание русского языка, относительно высокий образовательный и квалификационный уровень, повышенная адаптивность и т.д. По нашим наблюдениям во всех трех регионах выходцы из СНГ значительно усилили интеллектуальный потенциал столиц.

Ссылки на западный опыт, часто встречающиеся в выступлениях политиков и чиновников, как минимум некорректны. Страны Запада в период "высокой занятости" и нехватки кадров определенных специальностей (1950-е-1960-е гг.) всячески поощряли приезд мигрантов (в том числе и цветного населения). Позднее (в 1960-е-1970-е гг.), по мере роста безработицы и обострения этнических проблем, указанные страны перешли к политике ограничения иммиграции, выборочной политики в отношении различных групп мигрантов. При этом приток определенных категорий мигрантов, прежде всего высококвалифицированных кадров, до сих пор стимулируется. Но на обоих этапах позиция государств была четко сформулирована, законодательно и институционально подкреплена и, главное, была абсолютно логична и понятна специалистам и населению. Российская политика в отношении иммигрантов почему-то копирует западную "позднюю" ограничительную, хотя демографическая ситуация и положение на рынке труда делало бы более логичным практическое использование опыта 1950-х-1960-х гг.. Не учитывается и западный опыт избирательного подхода к различным группам иммигрантов.

1.3. Состояние нормативной базы

Нормативная база, регулирующая внешние миграции, существует лишь на федеральном уровне. В последнее время на федеральном уровне приняты важные законы, закладывающие фундамент миграционной политики, - "О гражданстве" и "О правовом положении иностранных граждан".

В этих законах разграничиваются понятия гражданина, длительно проживающего в стране иностранца (резидента) и временно проживающего лица. Для иностранцев вводится институт, аналогичный "green-card" в США. Иностранец, прожив один год в России, может получить вид на постоянное жительство на пять лет и затем, при желании, его неоднократно продлевать. Прописана новая процедура получения гражданства РФ. Вводится также в оборот миграционная карта, которую обязан заполнить каждый, пересекающий границу России. На основе карты предполагается осуществлять контроль за иммиграцией и иммигрантами, создать банк данных по РФ.

Процедура оформления иммигрантов еще более усложняется, становится более длительной и громоздкой, трудновыполнимой, а в ряде случаев невыполнимой. В особенности это касается найма на работу. Так, разрешение на трехмесячный найм требует согласования в 6 инстанциях (органы безопасности, прокуратура, налоговые органы, органы социального обеспечения, здравоохранения), которые должны подтвердить свое согласие в удовлетворении просьбы иммигранта, либо, в случае отказа, сообщить почему они отказывают. Поэтому закон определяет минимум двухмесячный срок для рассмотрения заявлений о пребывании и принятии окончательного решения, что, конечно, слишком долго. Если учесть, что значительная часть мигрантов прибывает для относительно краткосрочных работ (например, в строительстве или сельском хозяйстве), то для них закон просто "теряет смысл".

Кроме того, иммигрант обязан предоставить доказательства своей (или принимающих лиц) кредитоспособности в пределах прожиточного минимума; сертификат об отсутствии ВИЧ и других инфекционных заболеваний.

Закон ограничивает свободу передвижения временно проживающих лиц. Они не могут самовольно покидать границы субъекта РФ, выдавшего разрешение на проживание. Более того, закон ограничивает передвижение мигрантов и в пределах субъекта федерации. Эти нормы закона не только не слишком демократичны (создается своего рода "черта оседлости"), но и затрудняют мигрантам нормальную трудовую деятельность, а предприятиям и организациям - процесс найма рабочей силы.

Ознакомление с положением дел на местах показывает невыполнимость этих требований. По свидетельству работников отделов кадров ряда предприятий Оренбурга и Ижевска, установленный порядок найма настолько громоздок, что для этого надо содержать специального работника. Кроме того, невозможно по всем правилам нанять работника в случае срочной необходимости. Существует и проблема ухода иммигрантов с работы раньше, чем истечет договор. Предприятие в этом случае несет убытки.

Закон также вводит квотирование найма иностранных работников по субъектам РФ. Ясно, что в неустойчивой экономике квоты не могут быть сколько-нибудь серьезно аргументированы. Так, квоты на 2003 год определялись во всех трех исследованных субъектах РФ весьма приблизительно, "на всякий случай" значительно выше численности уже зарегистрированных работающих иностранцев, но ниже их предполагаемого общего количества. Многие предприятия уже сейчас испытывают дефицит работников (например, в Ижевске на механическом заводе и автозаводе он составляет около 5% по рабочей силе невысокой квалификации). Закон и предлагаемая им система квотирования никак не помогут решить эту проблему.

Введенный многоступенчатый порядок оформления найма ставит экономику в трудное положение, так как лишает ее маневренности на рынках труда, что, несомненно, скажется на темпах экономического роста. Соображения экономической целесообразности принесены в жертву ограничительно-контрольным функциям. Есть все основания полагать, что одна из причин этого - ведомственная принадлежность разработчиков.

По своему духу упомянутые выше законы (как и Указ Президента по вопросам предоставления гражданства, и иные уже опубликованные подзаконные акты), значительно менее либеральны чем принятые в "смежных" областях в 1993 г. (Законы о беженцах и вынужденных переселенцах и соответствующие решения исполнительной власти). Они предполагают недостижимый, а главное - ненужный уровень государственного регулирования. Можно предполагать, что они сохранят (если не усилят) нелегальный характер значительной части иммиграции и/или затруднят приток новых мигрантов.

На уровне субъектов РФ (в т.ч. в Нижегородской, Оренбургской областях и в Удмуртии), как и в муниципальных образованиях, отсутствует собственная правовая база по вопросам миграции. В некоторых нормативных документах (связанных с распределением жилья, занятости) они упоминаются, но речь, преимущественно, идет о выполнении принятых на федеральном уровне решений или об общих декларациях. Показателен пример Оренбургской области, наиболее "связанной" с внешними миграциями. Концепция социально-экономического развития области до 2010 г. содержит подраздел по миграциям, но суть его состоит в просьбах к федеральным властям по улучшению федеральной же политики и законодательной базы. Все это связано с отсутствием у указанных уровней власти самостоятельных функций в рассматриваемой сфере. Такое положение представляется неправильным (подробнее ниже). Оно ведет к неоправданной централизации и унификации проводимой в отношении иммиграции политики.

Сильно тормозят формирование рабочей силы за счет мигрантов (внешних и внутренних) неразвитость рынка жилья и низкий уровень доходов населения. Поскольку у предприятий теперь почти нет общежитий и они еще не столь рентабельны, чтобы оплачивать (прямо или косвенно) частное жилье работникам, проблемой жилья они буквально "притиснуты к стенке". При передаче подведомственных предприятиям объектов соцкультбыта муниципалитетам предполагалось, что последние обеспечат их функционирование. На деле же бывшие общежития либо проданы, либо сданы в аренду. Строительство же новых не ведется. В результате в городах отсутствуют необходимые объемы дешевого жилья, доступного для низкооплачиваемых работников. Жилищная проблема требует срочного решения, так как она сильно тормозит развитие промышленности. Представляется, что эта проблема может быть решена на региональном/местном уровне за счет масштабного строительства соответствующего жилья.

1.4. Институциональная инфраструктура и ее устойчивость

Миграционная проблематика почти исключительно замыкается на системе МВД (на всех уровнях). Входящая в его состав Федеральная миграционная служба играет здесь главенствующую роль. Вопросы реализации политики в отношении внешней миграции как и ранее контролируются миграционными службами субъектов, отчасти совместно с паспортно-визовой службой, принадлежащими к системе МВД[7]. Последняя является и единственным институтом власти, связанным с внутренними миграциями. Их нынешнее совместное функционирование в рамках МВД облегчает работу обеих служб (и порождает вопрос о возможности их объединения). В то же время "милитаризация" миграции, ликвидация сначала независимого федерального органа (Федеральная миграционная служба), а затем и Министерства по делам Федерации, миграционной и национальной политики может быть оценена крайне негативно.

Постоянные перестройки затормозили и осложнили деятельность служб, вхождение в столь крупное ведомство, как МВД, затруднило оперативное решение вопросов, столь необходимое при работе с мигрантами. Следует отметить и тот факт, что обе реформы последовательно девальвировали статус миграционных проблем.

Передачу внешних миграций в ведение МВД следует считать ошибкой не только "смысловой", хотя, конечно, регулирование миграций - функция не милицейская. Значительно важнее, что принятое решение продолжило полосу институциональной нестабильности, сильно затруднившей работу (так, в одном из обследованных регионов миграционная служба осенью 2002 года все еще практически не работала). Именно поэтому не следует в настоящее время менять "статус-кво": негативные последствия очередной институциональной перестройки будут значительнее, чем возможный выигрыш (даже от воссоздания независимого федерального института). Передача миграционной проблематики МВД - это ошибка, которую пока не следует исправлять. Надо обеспечить службе возможность нормальной работы хотя бы в течение нескольких лет.

Скорее следует проработать вопрос об объединении или придания иной формы паспортно-визовой и миграционной служб в рамках МВД, включение их в сферу интересов внутренних миграций. В ряде западных стран министерства внутренних дел заняты отнюдь не вопросами охраны правопорядка, и миграция вполне соответствует ориентации этих институтов. Но сможет ли этот подход прижиться (точнее, вернуться) в России, абсолютно не ясно.

1.5. Обеспеченность кадрами и их квалификация

Там, где переход миграции в ведение МВД не вызвал кадровых чисток, миграционные службы сохранили свою работоспособность. Обеспечены квалифицированными кадрами и паспортно-визовые службы. К сожалению, нет специалистов по миграциям в органах управления, занятых вопросами занятости. Можно отметить и перегруженность кадров работой, заставляющей их трудиться во внеурочное время. Отчасти это связано с чрезмерной бюрократизацией системы управления внешними миграциями. Нельзя не отметить и того факта, что уровень заработной платы не соответствует реальной интенсивности труда.

Основная проблема состоит не в самих кадрах, а прописанных правилах их деятельности. Даже при самом благоприятном отношении к мигрантам ведущие их дела специалисты не могут выйти за ограничительную политику государства (или должны нарушать закон и инструкции). В то же время имеющиеся кадры, по своей квалификации и человеческим качествам, вполне способны проводить и более либеральную политику, относиться избирательно к различным группам мигрантов. Кстати, устрожение законодательства может стимулировать коррупцию в контролирующих органах.

Отдельная проблема - мигрантофобия, свойственная части работающих в миграционных службах. Они разделяют все опасения и заблуждения в отношении мигрантов, свойственные и населению в целом (см. раздел "Толерантность местного населения к мигрантам"). Более того, в силу своего служебного положения они знакомы со всей негативной информацией, касающейся мигрантов, что не улучшает их отношения к части "приезжих".

1.6. Позиции различных групп населения и властей

Во всех трех субъектах коренное население больше всего озабочено потенциальными опасностями, исходящими от иммигрантов (см. ниже). Иногда эти опасения распространяются и на прибывающее из стран СНГ (и даже других регионов РФ) русскоязычное население. При этом реальные масштабы иммиграции и связанные с ней проблемы максимальны в Оренбургской области, но как раз в ней отмечается наиболее высокий уровень толерантности местного населения. Все это указывает на мифологизацию проблемы иммигрантов. А раз эти мифы очевидно существуют, то прямая задача государства - бороться с ними, прежде всего предоставлением объективной информации. Последнее не столь и легко, учитывая, что фобии, как уже указывалось, распространяются и на "государевых слуг".

Основные претензии принимающего сообщества к мигрантам сводятся к ухудшению криминогенной ситуации (особенно росту оборота наркотических средств), повышению стоимости жилья, сокращению возможностей трудоустройства и, даже, "вытеснению" "аборигенов". Иногда эти претензии распространяются не только на этнически отличных мигрантов, но и на "пришлое" русскоязычное население. Все эти претензии реально не подтверждаются, но свидетельствуют о сложившемся имидже части мигрантов. Власти же не озабочены созданием нового имиджа путем ознакомления местного населения с реальным состоянием дел, стимулирования общения иммигрантов с местным населением.

Для адаптации/ассимиляции иммигрантов необходимо встречное движение, желание местного населения. Его негативное отношение толкает иммигрантов к самоизоляции, исключению из "мэйнстрима" общественной жизни. Явление это чревато весьма печальными социально-политическими последствиями, и на Западе с ним активно борются. Толерантность и политкорректность местного населения станет еще более необходимой в перспективе, ибо миграция русского населения (из стран СНГ) в значительной степени исчерпана и этноконфессиональная структура приезжающих в значительной мере меняется. Регионы ждет приток "инородцев" и "иноверцев".

Сами диаспоры ведут себя преимущественно мирно, демонстрируя высокую степень толерантности. Многие из иммигрантов хотят остаться в регионе/населенном пункте и интегрироваться в местное сообщество, чему могла бы способствовать помощь государства (например, при выборе места работы и проживания, изучении русского языка и, главное, при получении гражданства, а также путем упрощения процедуры регистрации). Государство же занимает позицию стороннего наблюдателя, что способствует "автаркии" диаспор и затрудняет желательную адаптацию/ассимиляцию. Так, до сих пор, несмотря на "многогодичные" обещания, ни в одной из 3-х столиц власти не выделили помещения для "домов дружбы народов".

Временные миграции в поисках работы и более высоких доходов относительно широко распространены в Нижегородской области (особенно в восточных и северо-восточных ее частях) и в Удмуртии. Практически никто из мигрантов не надеется на помощь органов власти. Миграции эти слабо отражены в сознании людей. Вполне возможно, что более активная роль государства могла бы способствовать росту миграционной подвижности населения, способствовать росту доходов населения (и росту внутреннего спроса). Но уже отмечалось, что государство практически самоустранилось не только от регулирования, но даже от учета трудовых миграций.

1.7. Обеспеченность информацией и уровень ее достоверности

Ни государство, ни население не обладают правдивой и достоверной информацией о миграции, в том числе и внутренней. Существуют две причины такого положения. Во-первых, часть информации просто не собирается (например, о маятниковых миграциях, или работающих вахтовым способом) или не обрабатывается. Так, при переезде внутри РФ все мигранты заполняют определенные формы отчетности, но не вся информация с них затем обрабатывается. В отношении даже имеющейся информации региональные и местные статистические органы действуют не единообразно, что весьма затрудняет сравнительный анализ даже трех упомянутых субъектов.

Во-вторых, значительная часть мигрантов не проходит предлагаемой официальной процедуры и не учитывается. При этом размеры этого "серого сектора" трудно оценить даже приблизительно. Как минимум, число скрытых мигрантов "равновелико" официально зарегистрированным, а по экстремальным оценкам превышает количество зарегистрированных на порядок. Последний Административный кодекс, как и передача миграционной тематики МВД, несколько улучшил "регистрируемость", но действенность репрессивных мер весьма ограничена во времени. Как уже отмечалось, и новые правовые акты не улучшат ситуацию, и численность нелегальных иммигрантов не уменьшится.

Основная причина сложившегося положения - в самой системе регистрации и контроля. Как уже отмечалось, она избыточно сложна и требует значительного времени. Недружественная политика государства ведет к тому, что мигранты избегают процедуры регистрации. В результате, стремясь добиться большей управляемости, государство как раз ее теряет. Хотя никакие разумные причины не могут препятствовать введению системы "одного окна" (как это предлагается реализовать в отношении мелкого бизнеса).

Хороший пример нерационального контроля представляет собой российско-казахстанская граница в пределах Оренбургской области. Практически она прозрачна, но количество официальных мест пропуска весьма невелико, что обрекает законопослушную часть местных жителей на многокилометровые переезды и значительные траты. Естественно, многие местные жители игнорируют неудобные им правила, а государство лишается возможности получить истинную картину трансграничной миграции. Интересы Федеральной пограничной службы превалируют над интересами государства (жителей).

Есть все основания полагать, что чем либеральнее будет система, тем в большей степени она будет отражать реальность (то есть позволит узнать масштабы и качественные характеристики внешней миграции и иммигрантов). Это, в свою очередь, поможет понять ситуацию с занятостью, просчитать нагрузку на инфраструктуру (в том числе социальную) и т.д. При этом государство сможет эффективнее выполнять свои функции на всех уровнях.

Хороший пример сложившейся ситуации - недавно прошедшее обоснование квот на иностранную рабочую силу (см. выше). Официально численность работающих иностранцев столь мала, что не учитывается при определении квот официальными же институтами власти. Ничего не известно властям и о реальном дефиците тех или иных кадров, который могли бы покрыть иммигранты. Нет реальной картины ни спроса, ни предложения. Других данных пока просто нет и власти вынуждены заниматься домыслами, исходя из чисто субъективных оценок.

Невозможность даже достаточно достоверного учета масштабов миграции показывает узость возможностей государства и его ограничительно-контрольных функций. В этих условиях глубокое сомнение вызывают обещания о закрытии границ, массовой депортации нелегальных мигрантов и т.п. А вот рост коррупции представляется более вероятным.

1.8. Наличие и вовлеченность научно-экспертного сообщества

Все три столицы субъектов имеют значительный научный потенциал (кстати, в немалой степени поддерживаемый за счет иммигрантов из стран СНГ). Это относится и к гуманитарным наукам, в том числе этнографии, экономике, социологии, социально-экономической географии. Но, при этом, исследовательских и аналитических работ в области миграции почти нет. Исключение - труды по внешним мигрантам, подготавливаемые в Оренбургской области (при поддержке и участии региональных властей). Имеющийся в двух других субъектах научный потенциал явно недоиспользуется. Основной причиной следует признать отсутствие интереса к миграционной проблематике у потенциальных заказчиков и, прежде всего, у институтов власти. Даже небольшие средства могли бы стимулировать вполне масштабные комплексные исследования.

1.9. Выводы

Основные недостатки проводимой государством политики:

  • Правоохранительно-карательный ограничительный характер государственной политики в области миграции, когда все внимание направлено на контроль, а не на прием и интеграцию мигрантов в социум и рынок труда. Креативная роль государства практически отсутствует.
  • Жесткая централизация, которая не оставляет субъектам и местным органам власти свободы маневра. Тем самым не только парализуется инициатива субъектов и муниципальных органов, но и в целом миграционная политика России лишается гибкости и возможности учитывать пространственные различия в ситуации.
  • Громоздкость процедур по оформлению пребывания в России (даже кратковременного) и найма на работу иммигрантов; увеличение уровня бюрократизации.
  • Отсутствие простого механизма регистрации по месту жительства, независимо от работника паспортного стола.
  • Игнорирование внутренней миграции, несмотря на то, что это самый большой миграционный поток. Отсутствие согласованных действий в отношении внешней и внутренней миграции.
  • Практически полное игнорирование ответственности РФ как правоприемника СССР. Напротив, согласно последним законам, на иммигрантов из СНГ распространяются те же требования к оформлению пребывания, что и на иммигрантов из других стран.
  • Культивирование угроз и рисков, связанных с миграцией, нагнетание через СМИ мигранто и этнофобии, которой государство ничего практически не противопоставляет.
  • Государство практически не занимается адаптацией и ассимиляцией мигрантов, не борется с их самоизоляцией, трудовой и территориальной сегрегацией.
  • Слабое использование мирового опыта и собственного экспертно-научного потенциала.

Такая политика, во-первых, не отвечает долгосрочной стратегии России, которая определяется как поощряющая иммиграцию, что вытекает из демографической ситуации в стране и положения на рынке труда. Россия не может обеспечить свое развитие, опираясь только на внутренние демографические ресурсы. При этом упор следует сделать на постоянное переселение мигрантов и их де-юре и де-факто превращение в граждан РФ[8]. Это в полной мере относится и к Приволжскому округу, который "вписывается" в среднестатистический российский уровень.

Излишне жесткая и забюрократизированная политика препятствует притоку мигрантов из СНГ, тем самым усиливая ориентацию внутренних мигрантов на Центр и ускоряя обезлюдение огромных российских просторов не только за Уралом, но и в Приволжье.

Проводимая полтика также лишает предприятия мобильности и самостоятельности в вопросах набора рабочей силы, что чревато либо дефицитом работников (а значит замедлением экономического роста), либо игнорированием правил их оформления и расширением неформальной занятости.

Главный вывод состоит в том, что миграционная политика страны должна быть полной[9], более либеральной, а оформление иммигрантов и внутренних мигрантов нуждается в сильном упрощении. Только при этих условиях можно будет реально управлять процессами миграции в интересах социально-экономического развития страны. Добиться этого возможно лишь при наличии значимых лоббистов федерального уровня. Эту роль могли бы выполнить наиболее "продвинутые" федеральные округа и, прежде всего, ПФО.

Совершенствование управления миграцией должно идти в двух направлениях:

- в направлении общей либерализации миграционной политики, упрощения бюрократических процедур - лучше всего через оформление "в одном окне". Государство должно максимально брать на себя "оформление" мигрантов, ибо само в них заинтересовано, и обеспечивать их всей необходимой информацией в месте приезда (возможности трудоустройства, состояние рынка жилья, возможности обучения детей и получения медицинской помощи и т.д.);

- в направлении четкого разделения функций между различным уровнями власти, повышения самостоятельности субъектов и муниципальных органов в принятии решений. Речь идет и о региональных и субрегиональных подразделениях федеральных институтов, и о собственно региональных и местных властях.

Практические предложения:

  • Необходимо институциональное и нормативное закрепление всех направлений миграции, интеграция деятельности всех органов в этой области на всех территориальных уровнях.
  • В управлении миграциями должны быть задействованы все территориальные уровни, а не только федеральный, как сейчас. Исходя из принципов субсидиарности, все задачи должны быть официально распределены между уровнями.
  • Особого внимания требует муниципальной уровень, деятельность которого может значительно помочь функционированию экономики и улучшению социально-политической обстановки. Именно на этот уровень целесообразно передать:
  • право решения о привлечении иностранной (в том числе из СНГ) рабочей силы на местные предприятия и в организации;
  • право определять и корректировать квоты на привлечение иностранной рабочей силы;
  • право ускоренной регистрации определенных контингентов мигрантов (в т.ч. "краткосрочных");
  • ответственность за адаптацию мигрантов - с одной стороны, помогать им в обустройстве и самоорганизации (землячества и т.п.), с другой, по возможности блокировать территориальную концентрацию (сегрегацию) мигрантов, создание "этнических кварталов".
  • Один из муниципалитетов больших городов ПФО мог бы послужить объектом для выработки в порядке эксперимента более простой и гибкой модели миграционной политики.

    • Процедура получения мигрантами любого из искомых статусов должна быть для них максимально упрощена. Этого можно добиться даже за счет внесения изменений в подзаконные акты.
    • Следует узаконить особый статус и преференции мигрантов из стран СНГ.
    • Необходимо провести в регионах ПФО дополнительные исследования нелегальной миграции и потребностей в рабочей силе.

    [1]. Анализ сложившейся системы управления миграционными процессами базировался на изучении научных публикаций, СМИ, статистических и аналитико-правовых баз данных и полевых исследованиях (включая экспертные интервью) в ПФО, а в его пределах - в 3-х избранных субъектах Федерации (в Удмуртии, Нижегородской и Оренбургской областях) и двух муниципальных образованиях Оренбургской области и даже их частях. "Игра масштабами" (от округа в целом до сельсовета/деревни) дает возможность судить о реальном и желаемом распределении функций в области миграционной политики.

    [2]. Проблемы эмиграции даже не упоминаются.

    [3]. Carl Haub et Diana Cornelius - 2001. World Population Data Sheet/Population Reference Bureau. Washington

    [4]. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2016 года. Стат. бюлл./Госкомстат РФ. М. 2001, с. 7

    [5]. В прогнозе 2001 года по сравнению с прогнозом 1998 года численность населения России на 2016 год была уменьшена на 2 млн. человек по среднему варианту прогноза и на 1 млн. человек - по низкому.

    [6]. Население России. 2000. Восьмой ежегодный демографический доклад/Отв. ред. А.Г. Вишневский. Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. М. 2001. с. 141

    [7]. Отчасти вместе с региональными подразделениями Федеральной службы занятости.

    [8]. Что не исключает временных трудовых мигрантов для снятия "пиковых" нагрузок (например, сезонных сельскохозяйственных работ).

    [9]. То есть включать и внешнюю, и внутреннюю миграцию.

    © Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "ГОСУДАРСТВО И АНТРОПОТОК", Москва - ПФО 2002 г.


    НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ