Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Миграционная ситуация
в Приволжском федеральном округе

Артоболевский С.С., Бадыштова И.М.,
Зайончковская Ж.А., Лухманов Д.Н., Мкртчян Н.В.

4. Незаконная миграция в ПФО

В соответствии с Законом о пребывании иностранцев к незаконным мигрантам относятся лица:

  • незаконно въехавшие в Российскую Федерацию;
  • въехавшие на законных основаниях, но нарушившие правила пребывания (лица с просроченными визами; неисправными документами; не зарегистрированные по месту жительства; занимающиеся деятельностью, не соответствующей характеру визы и т.д.);
  • трудовые мигранты из числа иностранных граждан, если они занимаются трудовой деятельностью без лицензии, — независимо от того, зарегистрированы они или нет по месту жительства.

Данные пограничной статистики не позволяют составить хоть какое-то представление о масштабах нелегальной иммиграции. Так, согласно справке по пассажиро-грузо потоку лиц и транспортных средств через пункты пропуска в зоне ответственности ОКПП «Оренбург» (объединяет 17 ППР на протяжении 1876 км российско-казахстанской границы) за 1999 г. — первую половину 2002 гг. выявлено 216 незаконных мигрантов, при том, что всего было пропущено за этот период 2,8 млн. иностранных граждан.

Не позволяют составить адекватного представления о масштабах нелегальной иммиграции и данные постов иммиграционного контроля. Так, по информации территориального органа по вопросам миграции Оренбургской области, за 2001 год из 65 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, прошедших иммиграционный контроль, 1122 чел. были депортированы; за 9 месяцев 2002 г. депортированы были 472 чел. из 83,6 тыс. прошедших иммиграционный контроль. В то же время, по данным ФПС, в 2001 г. через границу были пропущены 1045,6 тыс. иностранных граждан, т.е. пункт иммиграционного контроля прошли только немногим более 6% всех иностранцев, въезжающих в Россию на данном направлении.

Не позволяют с удовлетворительной степенью точности оценить масштабы нелегальной иммиграции и данные управлений паспортно-визовой службы ГУВД, хотя эти органы ведут систематический контроль за соблюдением правил проживания и пребывания иностранных граждан на вверенных им территориях. В ходе исследования была собрана информация от органов внутренних дел Нижегородской, Оренбургской областей и Республики Удмуртии, некоторые статистические данные приведены в Приложении 4.1. Судя по количеству административных протоколов, составленных за нарушение Правил пребывания иностранными гражданами и лицами без гражданства, их количество на территории указанных субъектов Федерации составляет от 3 до 18 тыс. человек, причем далеко не исключено, что в течение года одно и то же лицо подвергалось штрафным санкциям неоднократно.

Является ли нерегистрируемая миграция проблемой крупных городов? Использование информации органов внутренних дел, осуществляющих контроль за пребыванием иностранцев, позволяет заключить, что отчасти это так. Анализируя данные по Оренбургской области, где проверки органами внутренних дел правил пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства носили наиболее массовый характер, видно, что при доле Оренбурга в населении области в 24%, доля иностранцев, подвергнутых здесь административным санкциям, составила 48,7% в 2000 г. и 47,5% в 2001 г., т.е. вдвое выше. То же и по Оренбургскому району. Напротив, в городах областного подчинения и районах «плотность» выявления нелегально проживающих или пребывающих иностранцев была существенно ниже доли этих городов и районов в населении области (табл. 4.1). Если рассматривать отдельно граждан стран СНГ и граждан других государств, то последние тяготеют к столице области и городам еще более отчетливо.

Однако, такая ситуация скорее всего сложилась вследствие разной интенсивности и полноты проверок органами внутренних дел указанной категории лиц в областном центре и других городах и районах области. Так или иначе, эта проблема для крупных городов, видимо, все же более остра.

Таблица 4.1 Сведения о нарушении иностранными гражданами (ИГ) и лицами без гражданства (ЛБГ) правил пребывания и проживания в Оренбургской области в 2000 и 2001 гг.

Территория Доля в населении, на начало 2002 г., % Привлечено ИГ и ЛБГ к административной ответственности за нарушение правил пребывания и проживания, %
2000 2001
всего граждане стран СНГ граждане других стран всего граждане стран СНГ граждане других стран
Область, всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Оренбург 24,1 48,7 46,2 72,7 47,5 45,9 71,2
Оренбургский район 3,0 6,4 7,1 0,6 4,1 4,3 0,0
города областного подчинения 19,7 10,6 9,6 19,4 12,1 11,7 18,6
другие районы 53,2 34,3 37,1 7,3 36,4 38,1 10,2

Источник: данные Паспортно-визовой службы Оренбургской области

Приведенные данные отчасти опровергают расхожее мнение, что нелегально проживающие иностранцы активно осваивают приграничные территории области. Почему же тогда они не подвергаются проверкам и штрафам за нелегальное проживание?

В каждом из исследованных регионов ПФО нами были проведены интервью с представителями (руководителями) диаспор — азербайджанской, армянской, казахской, корейской и др. Часть из указанных экспертов оценивали масштабы легального/нелегального проживания членов своих общин как 1 к 1.

Региональные органы власти дают свои оценки нелегальной миграции на вверенных им территориях; так, из записки по обоснованию правового статуса приграничных территорий Оренбургской области следует: «По неуточненным данным, в области более 200 тысяч незаконных мигрантов, тревожит факт увеличения чеченских семей по обе стороны границы (до 400 с каждой стороны)». Но что понимают в регионах под незаконной миграцией? Из записки по проблемам приграничного взаимодействия и социально-экономического развития приграничных территорий Оренбургской области: «За последние 10 лет в область прибыло около 200 тысяч мигрантов. При этом только 70 тысяч получили официальный статус беженцев и вынужденных переселенцев». Оставшиеся 130 тысяч — это незаконные мигранты или законопослушные граждане (и неграждане), не посчитавшие необходимым (и не имеющие на то никаких оснований) обращаться за статусом беженца или вынужденного переселенца. Когда же речь идет о более конкретных вещах, оценки становятся куда более скромными: по мнению руководства территориального органа службы занятости в Оренбургской области, общая численность работающих на территории иностранных граждан, с учетом «сезонников» находится в пределах 10 тысяч человек.

На основании чего органами власти на местах даются оценки масштабов нелегальной миграции, во много раз превышающие цифры ведомств, ответственных за контроль ситуации в данной сфере — не известно. Другое дело — зачем, с какой целью «запускаются» такие большие цифры? Единственное разумное объяснение тому скрывается в сути бюрократической логики решения проблем: это делается для того, чтобы обосновать необходимость существования и дальнейшего расширения штатной численности и увеличения объемов финансирования силовых и правоохранительных структур, занятых миграционным регулированием.

Реальной оценки масштабов нелегальной иммиграции нет и на федеральном уровне, применительно ко всей России. В конце 2001–начале 2002 гг. эти оценки колебались в пределах от 1,5 до 15 миллионов человек, т.е. расходились на порядок. Максимальные цифры назывались представителями МВД и Администрации Президента. Так, по данным заместителя министра внутренних дел А. Чекалина, в России незаконно проживают 10-12 миллионов иностранцев[1]. По данным Замглавы Администрации Президента В. Иванова, общее количество на территории России иностранцев превышает 10 млн. человек, около половины из них — нелегальные иммигранты[2].

Более скромно в оценках руководство созданной в апреле 2002 г. Федеральной миграционной службы МВД России. Возглавивший ее А. Черненко заявил о 6 миллионах незаконных мигрантов, которые работают в России[3]. В то же время, по словам министра внутренних дел Б. Грызлова, в России постоянно проживают до 1,5 млн. нелегальных мигрантов, «а периодически только в Москву приезжают до 5 млн. сезонных рабочих»[4]. Позднее оценки масштабов нелегальной иммиграции стали еще более сдержанными. В августе 2002 г. А. Черненко сообщил, что «на сегодняшний день в России официально зарегистрированы только 300 тысяч «трудовых мигрантов», что составляет в среднем одну 10-15-ю часть от их реального числа»[5]. По появившемуся летом 2002 г. сообщению Пресс-службы МВД России, «в настоящее время на территории России находится около 1,5 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства с неопределенным правовым статусом, занимающихся незаконной трудовой деятельностью и не платящих налоги»[6]. Цифра в 1,5 млн. впервые была озвучена Т.М. Регент в 1996 г. и с тех пор повторяется без каких-либо обоснований.

Усложнение процедуры оформления законного пребывания иностранных граждан в России хотя и направлено на улучшение их учета, на деле может обернуться увеличением числа незарегистрированных мигрантов, де-факто проживающих в стране длительное время. Недоучет сильно искажает реальную картину миграции. Возможно даже, что фиксируемое официальной статистикой сокращение въезда в Россию в последние месяцы 2000 г. и в 2001 г. было в значительной мере фиктивным, отражало не столько сокращение иммиграции из республик бывшего СССР, сколько ее возросший недоучет. Дело в том, что с 1 октября 2000 г. на мигрантов — граждан государств-участников СНГ был распространен порядок регистрации, применяемый в отношении граждан стран традиционного зарубежья. Регистрации по месту проживания теперь предшествует процедура получения вида на жительство. Его получение сопряжено со значительными трудностями. Так, по данным ПВУ Республики Удмуртии, по более чем половине поданных заявлений на предоставление вида на жительство в 2001 г. так и не было принято положительного решения. Заявители реально проживают на территории республики, но они в статистике не учтены. Так что последние действия властей в области учета миграции вывели еще большую ее часть в тень.

В какой-то мере это предположение подтверждается данными зарубежной статистики. Так, сравнение данных российских и казахстанских официальных источников (табл. 4.2) показывает, что в 2001 г. российская статистика недоучла как минимум 31 тыс. мигрантов из Казахстана, а с учетом того, что ежегодно оценка численности выбывших из Казахстана была меньше, чем прибывших в Россию на 5-30% (традиционно выбытия учитываются хуже, чем прибытия), то цифра недоучтенных мигрантов должна быть еще увеличена.

Таблица 4.2 Оценки миграции между Казахстаном и Россией по казахстанским и российским статистическим источникам в 1994-2000 гг., человек

Годы Казахстанские источники Российские источники Расхождение в миграционном приросте
Прибыло из России Выбыло в Россию Миграционные потери Казахстана Выбыло в Казахстан Прибыло из Казахстана Миграционный прирост России
1994 42426 344412 -301986 41864 346363 304499 2513
1995 46860 187390 -140530 50388 241427 191039 50509
1996 31888 138693 -106805 38350 172860 134510 27705
1997 22739 216765 -194026 25364 235903 210539 16513
1998 26249 178026 -151777 26672 209880 183208 31431
1999 23736 106160 -82424 25037 138521 113484 31060
2000 19329 109343 -90014 17913 124903 106990 16976
2001 22496 96217 -73721 15186 65226 50040 -23681

Источники: Статистический ежегодник Казахстана 1998, с. 56; Демографический ежегодник Казахстана 1994, с. 243; Уровень жизни населения в Казахстане 2000, с.19; Численность и миграция населения Российской Федерации в 1994-1999 годах.

Есть надежда, что введение миграционных карт, при условии, что процесс будет на должном уровне организован (будет широко организована информация, не будет недостатка бланочной документации, очередей за получением карт, процесс их выдачи не будет сопряжен со сложными бюрократическими процедурами), позволит получить более реальную картину миграции в Российской Федерации. Иначе этот процесс будет бессмысленным и усилия по введению карточек «уйдут в песок».

Таким образом, пока оценки нынешних масштабов нелегальной миграции, а значит и миграционного обмена России с другими странами, едва ли могут считаться достаточно надежными. Это объективно ограничивает и возможности анализа миграции населения. Однако выскажем предположение, что нелегальная миграция по масштабам не превышает легальную, особенно невелико расхождение в цифрах в сельских районах и малых городах. Видимо, в пространственном отношении нелегальная иммиграция более тяготеет к крупным городам. Что же касается национального состава нелегальных иммигрантов, нет достаточных оснований связывать его с какой-либо одной группой (дескать, на 90% это — кавказцы, азиаты и т.п.), т.к. сейчас большие трудности с регистрацией в России имеют и русские, и мигранты из числа других титульных народов России, прибывающие из стран СНГ, просто они не так бросаются в глаза милиции. Масштабы нерегистрируемости славян объективно велики еще и потому, что милицейские акции реже направлены против них, их сложнее выхватить из толпы, ведь все акции типа «Иностранец», «Вихрь-антитеррор» направлены прежде всего на лиц некоренной национальности.

Подавляющая часть незаконных мигрантов — это трудовые мигранты, осуществляющие трудовую (в том числе коммерческую) деятельность, не имея на то официального разрешения, либо, в дополнение к этому, не имеющие регистрации по месту жительства. В Приволжском округе это главным образом мигранты из СНГ, о чем красноречиво свидетельствует приложение 4.1. Заметим, что и лица без гражданства из числа приезжих — это тоже чаще всего жители СНГ, не определившиеся с гражданством.

На основании исследований, единовременная численность трудящихся мигрантов из стран СНГ в России оценивается в 3-4 млн. человек. Эта величина довольно устойчивая, но люди, ее образующие, в своем большинстве постоянно меняются. Если из указанного числа трудовых мигрантов на долю Приволжского округа отнести часть, соответствующую доле округа в населении страны, получим примерно 600-800 тыс. трудовых мигрантов из СНГ, на любой момент находящихся в округе.

Все ли они незаконные? Согласно тем же исследованиям, каждый второй трудовой мигрант имеет регистрацию по месту жительства. Значит, примерное число незарегистрированных составляет 300-400 тыс. человек (Это число включает и челночных торговцев).

Приложение 4.1 Некоторые сведения по контролю за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства органами внутренних дел Оренбургской, Нижегородской областях и республике Удмуртия в 1996-2001 гг., человек

  Оренбургская область Нижегородская область Республика Удмуртия
1996 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ - 5311 -
граждан других государств и ЛБГ - 1053 -
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ - - -
1997 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ - 7653 0
граждан других государств и ЛБГ - 889 343
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ - 4404 -
1998 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ - 5999 0
граждан других государств и ЛБГ - 1069 415
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ - 4407 -
1999 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ - 5758 144
граждан других государств и ЛБГ - 1077 598
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ - - -
2000 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ 12179 6876 1612
граждан других государств и ЛБГ 1294 746 1791
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ 4297 - -
2001 г. Привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания граждан государств-участников СНГ 18276 8173 1742
граждан других государств и ЛБГ 1173 750 2059
Осуществлено проверок мест проживания ИГ и ЛБГ 9246

Примечание:     «ИГ» — иностранные граждане, «ЛБГ» — лица без гражданства
Источник: данные паспортно-визовых служб


[1] РИА «Новости», 24 июля 2002 г.

[2] "Аргументы и Факты", 10 апреля 2002 г.

[3] «Коммерсантъ-Daily», 4 апреля 2002 г.

[4] «Коммерсантъ», 25 апреля 2002 г.

[5]  РИА «Новости», 23 августа 2002 г.

[6] Пресс-служба МВД России, 26 августа 2002 г.

© Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "ГОСУДАРСТВО И АНТРОПОТОК", Москва - ПФО 2002 г.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ