Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Приложение №5.

Законодательные основы регулирования миграции населения.

Миграция населения для России может стать не только актуальной и болезненной проблемой №1, требующей принятия неотложных мер по ее урегулированию, но и способом решения тех острых демографических и социальных проблем, связанных с устойчивой депопуляцией населения России, которые в течение последних лет уже были неоднократно обозначены представителями исполнительной власти РФ в различных официальных источниках информации: Концепции демографического развития РФ на период до 2015 года[1], решениях, многочисленных интервью СМИ и проектах нормативных актов.

Самой острой проблемой настоящего и будущего в России признана проблема дефицита «человеческого фактора»[2]. Отсутствие должного внимания к демографическим и социально-экономическим проблемам российского общества, вакуум в законодательстве в области миграции населения привели не только к необратимому процессу депопуляции и деградации населения, но и к появлению бесконтрольных потоков мигрантов, свободно перемещающихся по стране.

Совершенно очевидными как для ученых и экспертов, так и для руководителей российских министерств и ведомств стали следующие проблемы, грозящие в самом ближайшем будущем перерасти в национальное бедствие:

Общая тенденция динамики смертности населения страны характеризуется высокой смертностью людей трудоспособного возраста, среди которых около 80 процентов составляют мужчины, их средняя продолжительность жизни в России составляет 59,7 лет. При этом такой же острой проблемой является чрезвычайно низкий уровень рождаемости: в 2000г. в стране родилось чуть больше 1260 тыс. детей.  Самая неблагоприятная ситуация сложилась в Центральном и Северо-Западном Федеральных округах, где количество умерших стабильно и в 2-3 раза превышает число родившихся[3].

Через 8-10 лет невозможно будет формировать призывную армию, пополнять ряды МВД, МЧС, не кому будет учиться в ВУЗах, поскольку сегодня в младших классах только 1,3 млн. учеников. Если не принимать никаких мер, то ровно через 15 лет у нас будет свыше 37 млн. граждан старше трудоспособного возраста и 20 млн. молодых[4]. Согласно прогнозу Госкомстата России, население страны к 2016 году сократится по сравнению с началом 2001 года на 10,4 млн. человек или на 7,2%. и составит 134,4 млн. человек. По мнению экспертов ООН, к 2075 году численность населения понизится до 50 млн. человек, т. е. сократится втрое. Положительный миграционный прирост не компенсирует естественной убыли населения[5].

 Проблема депопуляции может быть решена в России только при одновременном решении двух задач:

во-первых, за счет уменьшения смертности, улучшения состояния здоровья и повышения уровня жизни населения путем реализации социальных и экономических программ, направленных на совершенствование здравоохранения, стимулирование рождаемости, улучшения охраны труда, поддержку малого бизнеса и пр.;

во-вторых, за счет регулирования потоков внешней миграции[6].

Не затрагивая проблему реализации социально-экономических программ, рассмотрим ситуацию, сложившуюся с регулированием миграции в РФ. Совершенно ясно обозначилось отсутствие в государстве механизма регулирования миграционных процессов: меры, принимаемые государством для придания миграционным процессам позитивной направленности, по мнению депутатов ГД, экспертов и представителей общественных организаций оказались недостаточно эффективными. Созданная система управления миграцией, законодательная база, структура федерального бюджета и финансовое обеспечение не соответствуют масштабам миграции; из-за отсутствия единой миграционной политики не удается обеспечить должное сотрудничество всех ветвей власти, тесное взаимодействие министерств и ведомств, соблюдение прав мигрантов и реализацию общегосударственных интересов[7].

Миграционные процессы, оставленные государством на саморегулирование, сегодня приняли резко отрицательный и даже опасный характер. Внешняя миграция становится причиной усугубления криминогенной обстановки в стране, общего падения уровня культуры и образования населения, неравномерного распределения плотности населения за счет перетекания населения из северных районов на юго-запад страны, неконтролируемого роста мегаполисов. Нерегулируемые потоки мигрантов ведут к диспропорциональному распределению населения по территории государства, разграблению природных и культурных богатств страны.

Пробелы и противоречия в законодательстве приводят к постоянному росту числа внешних нелегальных мигрантов, что в свою очередь: делает невозможным осуществление контроля над внутренними миграционными процессами и поддержание правопорядка на территории государства; подрывает экономическую устойчивость страны за счет непрогнозируемого значительного износа инфраструктуры, непоступления в бюджеты сумм подоходных налогов нелегальных мигрантов, ведения ими незаконной предпринимательской деятельности.

Регулирование внешней миграции должно происходить с учетом тех целей, которые государство хочет достичь за счет рационального использования мигрантов. Прежде всего, это компенсация отрицательного естественного прироста населения, новое заселение сел и деревень, приток рабочей силы в те отрасли народного хозяйства и деятельности, в которых не хотят работать россияне, и пополнение средств бюджетов за счет взимания с работающих мигрантов налогов.

Однозначного решения данных проблем нет. Несмотря на крайне неблагоприятную ситуацию в стране миграционная политика в форме программы или концепции миграционной политики РФ Правительством до сих пор не выработана, а ее обсуждение намечено только на конец текущего  года. Рабочие группы по разработке единой государственной политики в области миграции были созданы только в середине 2002 года.[8] По словам начальника Федеральной миграционной службы (ФМС) МВД РФ Андрей Черненко[9] полноценный иммиграционный контроль в России появится не раньше чем через полтора года.

Говорить об официальной политике в области миграции невозможно до опубликования концепции, но с учетом анализа заявлений руководителей ФМС РФ, Министерства труда и социальной политики РФ, Правительственной группы по миграционной политики, а также анализируя принятые силами рабочей группы Концепцию единой системы иммиграционного контроля, федеральные законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан в РФ[10]» можно сделать следующие выводы о первоочередных задачах, поставленных перед исполнительной властью РФ в области миграции:

Принятие концепции миграционной политики и блок законов по реализации этой политики, в частности закон о миграции населения в РФ.

Квотирование количества временно пребывающих мигрантов и распределение их с учетом потребностей регионов в человеческом факторе по категориям мигрантов (постоянное проживание, гражданство, трудовая миграция, учеба, лечение, туризм)  (ст. 6, 18 ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).

Привлечение мигрантов из стран, входивших в состав СССР за счет введения льготного режима въезда на территорию РФ и неприменение квотирования (п.3 ст. 6, п.1 ст. 36 ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).

Закрепление мигрантов в пределах конкретных территорий (ст.11 ФЗ). Один из важнейших блоков задач в этом начинании - противодействие нелегальным перемещениям беженцев, которые пагубно отражаются на заслуживающих поддержки "положительных миграционных потоках"[11].

Выявление и легализация "гастарбайтеров" – мигрантов, основная цель пребывания которых – деятельность по извлечению прибыли[12] и фактически находящихся на территории РФ нелегальных мигрантов[13] за счет упрощения регистрации и ясного порядка получения разрешения на временное проживание и трудовую деятельность.

Формирование системы иммиграционного контроля, введение 100% контроля за всеми въезжающими и выезжающими не гражданами РФ за счет введения миграционных карт (ст. 23, п.3 ст. 30 ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»), формирования Центрального банка данных о мигрантах (ст. 26 ФЗ), создания иммиграционной инспекции, создание фильтрационных и депортационных центров, пунктов иммиграционного контроля на всех пограничных постах.

Пополнение бюджетов за счет взимания государственных пошлин[14].

Существует и другое мнение об основных целях в области миграционной политики, отличное от мнения правительственной группы: по мнению депутатов ГД, Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций и Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, главной целью государственной миграционной политики должно стать создание системы управления миграционными процессами, способной реализовать интеллектуальный и трудовой потенциал мигрантов, соблюсти их права, сохранить и приумножить население России, обеспечить ее устойчивое социально- экономическое развитие и безопасность[15]. Для этого участники парламентских слушаний предложили в качестве первоочередных мер:

образовать министерство по делам миграционной политики, которое смогло бы решать весь комплекс возникающих проблем;

подготовить и принять закон о миграции населения в РФ.

Если вторая задача совпадает с нынешними задачами Правительства, то взгляд на создание Министерства по миграционной политики Президент не разделяет. Кроме того, как выяснилось при реформировании ФМС и выборе Министерства, на которое будут возложены функции ФМС, вопросами миграции населения прямо или косвенно занимаются свыше 20 министерств, а централизация вопроса миграции и решение нарастающих проблем требуют скорейшего разрешения, что и послужило основанием для передачи ФМС в МВД.

К тем задачам, которые поставило Правительство в области миграционной политики, необходимо относиться как к данности и с учетом уже существующего блока законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих миграцию, и попробовать подвести промежуточные итоги, обозначить те перспективы, которые реально открываются у государства в области миграции населения.

На сегодня правовая база, регулирующая внешнюю миграцию, представляет собой быстро меняющуюся систему: до вступления в силу ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 01.11.2002 года еще будут действовать документы СССР и принятые в 1991-1994 годах документы в рамках проведения конституционных реформ в форме Указов Президента:

1) Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР". (Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 28 июня 1981, N 26, ст. 836, статья 15  и глава III  Закона признана не действующей на территории Российской Федерации);

2) Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386. Текст Положения опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 23 апреля 1992 г., N 17, ст. 952, в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994 г., N 4, ст. 302).

3) Указ Президента РФ от 29 апреля 1994 г. N 847 "О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы" (Текст Указа опубликован в "Российской газете" от 7 мая 1994 г., Собрании законодательства Российской Федерации от 10 января 1994 г., N 2, ст. 77, в Ведомственном приложении к "Российской газете" от 6 июля 1996 г.).

4) Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля" (Текст Указа опубликован в "Российской газете" от 30 декабря 1993 г., Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1993 г., N 51, ст. 4933).

5) Постановление Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР" (Текст постановления опубликован в Собрании постановлений Правительства СССР от 1991 г., N 12, ст. 55 Постановлением комитета по оперативному управлению от 4 ноября 1991 г. N 43).

Таким образом, среди источников, регулирующих миграционные процессы сегодня, нет ни одного закона, а только подзаконные акты; данные акты являются документами переходного периода. Их условия и задачи, в которых и для которых данные акты принимались, сейчас отпали и не только не соответствуют нынешним задачам, стоящим перед государством, но и противоречат им.

С 01.11.2002 года правовая база в области миграции населения будет представлять собой следующую совокупность федеральных законов:

ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ;

ФЗ РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ

ФЗ РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15.08.1996 № 114-ФЗ;

ФЗ РФ «О вынужденных переселенцах» от 20.12.1995 № 202-ФЗ;

ФЗ РФ «О беженцах»;

ФЗ РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25.07.1993 г. № 5242-I.

Приятие ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» - это настоящий прорыв в миграционной политике РФ, но и в нем есть множество противоречий и неясных положений. Так, в частности, в противоречие с действительным положением вещей состоят пункты ст. 7 закона, устанавливающие основания для отказа в выдаче либо разрешения на временное проживание/вида на жительство/разрешения на работу: 

«Разрешение… не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется, если данный иностранный гражданин:

7) неоднократно (два или более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ;

8) не может предоставить доказательства возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в РФ жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством РФ;

11) находится за пределами РФ более 6 месяцев.

Указанные ограничения не учитывают сложившегося на сегодня положения иностранцев в России, что не позволит достичь максимального эффекта легализации фактически проживающих на территории России мигрантов. Так, например, ограничение, связанное с привлечением к административной ответственности в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ, не дает возможности легализоваться тем выходцам из стран, входивших в состав СССР, которые, не имея возможности зарегистрироваться по месту своего фактического проживания из-за необоснованных отказов арендодателей жилья и чрезвычайно сложной системы регистрации, регулярно становятся жертвами блюстителей порядка, для которых наказание, например, кавказцев за нарушение режима пребывания, стало дополнительным источником доходов.

Кроме того, неопределенная формулировка самого пункта 7) «неоднократно (два или более раза) в течение одного года» не дает возможности однозначно определить основания ограничения, поскольку не указано, в течение какого года учитывается данное административное нарушение: предшествовавшего подаче заявления на получение разрешения или вообще в течение всего пребывания иностранца на территории РФ. Кроме того, непонятно: данное основание считается снимаемым или нет, как, например, это предусмотрено для депортации и административного выдворения из РФ (п.3), когда условием снятия данного основания является 5-летний срок.

Формулировка п. 8) не только является неприменимой без принятия специального акта толкования данного пункта, но, если задуматься, и абсурдна по своей сути. Во-первых, какого рода доказательства могут быть достаточными и допустимыми при доказывании факта возможности, т.е. того, чего еще нет, но может быть в будущем, а может и не быть. Во-вторых, что законодатели имели ввиду под возможностью содержать себя и членов своей семьи: наличие у иностранца наличных денежных средств, счета в банке, позволяющего жить его семье в течение какого-то времени или же имеется в виду то, что данный иностранный гражданин дееспособен, что само по себе уже предполагает, что он может своим трудом, знаниями и силами заработать в России средства для проживания его семьи. Кроме того, не совсем понятно, на какой период времени необходимо доказывать данную возможность: в период времени до получения разрешения или после в течение года, двух и т.д.?

В-третьих, кто должен доказывать данную возможность: все члены семьи иностранного гражданина, подающего заявление на разрешение, или только он один? Формулировка пункта 8) указывает на то, что данная обязанность по доказыванию не возлагается на лицо, признанное недееспособным. Тогда возникает следующий казус: если заявления на разрешение подают одновременно все члены семьи иностранного гражданина (что само по себе очень логично и закономерно), и при этом мужчина-глава семьи докажет, что он имеет возможность содержать всех других членов своей семьи и себя, а его супруга не сможет, поскольку она домохозяйка и в ее обязанности входит уход за детьми, получается, что мужчине должны дать разрешение на проживание, а его жене нет, поскольку признать ее нетрудоспособной вряд ли будет возможно. Тогда ее дальнейшее пребывание в России будет незаконным и соответственно она подлежит депортации? А какая  участь должна постигнуть нетрудоспособных членов семьи: престарелых родителей, малолетних детей? Кроме того, кто будет признавать лицо нетрудоспособным и какие критерии будут положены в оценку, ведь совершенно очевидно, что достижение пенсионного возраста не делает человека автоматически нетрудоспособным. Формулировка п. 8) не дает однозначного ответа на эти вопросы.

Следующий пункт 9) для его применения в тех целях, достижения которых добивались законодатели, требует либо пересмотра жилищного законодательства, либо изменения порядка доказывания своего права на жилое помещение. Но сначала надо разобраться, что имеет в виду законодатель под термином «иметь» жилое помещение: так, например, юридическая наука предусматривает, что под словом «иметь» вещь или право подразумеваются правомочия владения, пользования, распоряжения и т.н. «титул собственника».

Гражданский Кодекс предусматривает следующие права в отношении жилых помещений: право собственности (совокупность всех правомочий и титула собственника), аренду или найм (совокупность правомочий пользования и владения, а также самостоятельно правомочие пользования), сервитут (частичное пользование). Закон в отношении жилых помещений, как особого вида имущества, предъявляет требование регистрации своего права на жилое помещение: право собственности должно быть зарегистрировано в едином реестре прав на недвижимое имущество в специальном государственном органе. Право аренды и другие обременения жилого помещения также должны быть указаны в реестре. Однако, закон содержит указание на то, что право аренды можно и не регистрировать, если срок аренды не превышает одного года. В данном случае, надлежащей формой договора аренды ГК считает простую письменную форму договора.

Таким образом, для получения разрешения иностранный гражданин обязан предоставить либо свидетельство о праве собственности на жилое помещение, либо свидетельство о праве долгосрочной аренды жилого помещения, либо выписку из реестра прав на недвижимость о наличии сервитута в жилом помещении, либо договор в простой письменной форме, свидетельствующий о праве аренды жилого помещения. Но остается непонятной ситуация, широко известная на практике, когда иностранец фактически проживает в жилом помещении в течение ряда лет, не имея при этом никаких легальных доказательств факта своего проживания. Причин такого нелегального положения может быть несколько: нежелание арендодателя составлять договор аренды из-за нежелания платить налог на доходы физ. лиц от использования имущества или права, или просто ничем не обоснованное нежелание составлять такой договор. Вторая ситуация – отказ квартиросъемщику в регистрации по месту пребывания из-за страха «потерять квартиру» или нежелания выстаивать часами очереди в переполненных жилищных конторах, поскольку для регистрации по месту пребывания требуется личное или нотариально удостоверенное согласие всех проживающих в жилом помещении лиц на проживание в данном помещении еще одного человека, либо регистрация фактически проживающего в помещении иностранца невозможна, поскольку отсутствует норма жилой площади, на которую лицо можно зарегистрировать (12 кв.м.).

Следующий пункт 10) также требует толкования, поскольку фраза «находится за пределами РФ более 6 месяцев» не дает ответа на вопрос о порядке исчисления данного полугодичного срока: имеется в виду непрерывно в течение 6 месяцев или совокупно в течение года, двух и т.д.? Также нет ясного понимания того, когда данное условие действует: после того, как лицо въехало на территорию РФ или после того, как подало заявление на разрешение, или после получения разрешения.

Данные неопределенности и множество других необходимо снять заранее в Постановлении Правительства по применению данного закона, которое надо принять в самое ближайшее время, иначе непосредственные исполнители закона на местах в ОВИРах, паспортно-визовых службах, территориальных подразделениях миграционной службы МВД не смогут работать, а значит, будут нарушать законные права и интересы иностранных граждан и лиц без гражданства.

Рассматриваемый закон ко всему прочему не  может считаться актом прямого действия, поскольку сам непосредственно предусматривает необходимость принятия двенадцати (!) Постановлений Правительства, предусматривающих порядок тех или иных действий, а также двух перечней и ежегодного утверждения квот на временное проживание и трудовую деятельность. 

Отдельной критике следует подвергнуть порядок регулирования трудовой миграции: совершенно напрасно законодатель предусмотрел необходимость двойного разрешительного порядка: для работодателей и работников, поскольку ничем, кроме желания получить дополнительный источник поступлений в бюджет данную систему не объяснить. В любом случае, расходы на получение обоих разрешений лягут на плечи иностранных работников. К тому же, из закона никак не следует, на какой срок выдаются разрешения.

В законе предусмотрена сложная система получения приглашений на въезд иностранных граждан в РФ, предусматривающая необходимость для приглашающей стороны не только нести множество расходов, вносить на специальный счет МВД средства, необходимые для обеспечения выезда иностранного гражданина из РФ и к тому же представлять гарантии (порядок предоставления которых должен быть предусмотрен специальным Постановлением Правительства) материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранца. Какие это должны быть гарантии, кто определит меру достаточности предоставляемых гарантий, будут ли условия, установленные Правительством выполнимыми на практике покажет время.

Закон содержит помимо пробелов и такие положения, которые являются невыполнимыми в силу из нецелесообразности. Так, например, положения п. 7), 8) п.8 ст. 18, предусматривающие обязанность работодателя сообщать в орган ВД информацию о нарушении работником условий трудового или гражданско-правового договора, о самовольном оставлении работником места работы. Данное условие просто не будет выполняться и проследить нарушение этой обязанности на практике будет невозможно. Достаточно было предусмотреть в законе обязанность уведомления соответствующего органа о расторжении или прекращении договора, как основания для пребывания иностранца на территории РФ, а не захламлять текст пустыми фразами.

Следует отметить отдельно положительное изменение порядка регистрации, отраженное в законе в главе III. Практика показала, что действующий порядок регистрации граждан по месту пребывания и жительства не только не способствует осуществлению контроля за перемещениями граждан, но из-за своего чрезвычайно усложненного порядка способствует увеличению количества нелегалов в РФ и породил такой феномен как повсеместное несовпадение места регистрации и фактического проживания. Регистрация является одним из способов легализации иностранцев на территории РФ и методом государственного контроля над потоками миграции внутри страны. Однако, несмотря на то, что порядок регистрации для иностранных граждан был изменен в сторону его упрощения, он, тем не менее, не изменился для граждан РФ и не позволяет осуществлять контроль за внутренними перемещениями населения внутри субъектов РФ. Менталитет советского человека, характеризующийся правовым нигилизмом, а также чрезвычайно сложная система регистрации по месту пребывания (жительства), несмотря на то, что она носит характер не разрешительный, а уведомительный, не только не способствуют созданию объективной миграционной картины, но и существенно искажают ее. Причиной искажения является основание, положенное законодателем в порядок регистрации.

Нынешняя система регистрации является трансформированной системой прописки, напоминающей крепостное право в России. Несмотря на то, что сегодня в стране другие ориентиры и главной целью государственной политики в области миграции как внутренней, так и внешней было названо построение системы финансово-социального контроля над миграцией, основания для регистрации, как фундамента легализации остались прежними, завязанными на месте пребывания и жительства. Если нет регистрации по месту пребывания (жительства) – нет возможности легализовать свое положение[16]. Система учета по месту пребывания (жительства) не должна использоваться для регистрации лиц, поскольку те способы регистрации, которые существуют на сегодня в российском государстве, не позволяют произвести объективный учет фактически проживающих на территории РФ лиц. Как показывает практика, мигрант может постоянно проживать на территории одного города в течение нескольких лет, никуда не выезжая, имея доход, но не имея при этом возможности зарегистрироваться по месту своего фактического проживания, а, значит, не имея объективной возможности легализовать свое местоположение. В итоге теряет только государство – в виде неуплаченных в региональный бюджет сумм налогов, в форме неучтенных в целях расчета нагрузки на инфраструктуру городов лиц, обострением криминогенной обстановки, роста межнационального напряжения.

При этом в законе прямо прослеживается красной нитью задача по использованию внешних мигрантов в целях пополнения трудовых и человеческих ресурсов (п. 2 ст. 6, п. 8) ст. 7, п. 8) ст. 9, п.5 ст. 13, п.1 ст.18 и др. статьи Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, п. в) п.3 ст.13 Закона о гражданстве). Таким образом, основное условие, которое позволит иностранцу легализовать себя и обеспечить для себя минимальные социальные гарантии, а государству пополнить бюджет за счет уплаты налогов и проконтролировать местонахождение человека и обеспечить его занятость – это наличие работы, трудовой деятельности мигранта.

В нынешней обстановке и с учетом поставленных целей гораздо больший эффект будет достигнут при изменении основания для регистрации с места пребывания на место осуществления трудовой деятельности. Порядок регистрации должен быть максимально упрощенным и уведомительным[17], путем обмена документами с государственными органами по почте, и возлагаться на работодателя по аналогии с требованием налогового законодательства, в соответствии с требованиями которого работодатель является налоговым агентом и осуществляет за своего работника выплаты в бюджет подоходного налога, а параллельно и передает в налоговые органы информацию о своем работнике: его личное дело, содержащее копии документов, анкету с обширной информацией о работнике и его семье, на основании которой налоговый орган присваивает лицу идентификационный номер налогоплательщика и предоставляет лицу социальные вычеты.

Еще один серьезный недочет закона о положении иностранных граждан заключается в отсутствии возможности легализации тех иностранных граждан, для которых установлен визовый въезд на территорию РФ и которые на момент вступления закона в силу находятся на территории РФ. Для тех лиц, для которых международными договорами предусмотрен безвизовый въезд ст. 37 закона предусматривает возможность получения миграционной карты путем обращения в территориальный орган ВД, а, значит, возможность получить регистрацию в упрощенном порядке и подать заявление на разрешение на временное пребывание в РФ. О тех лицах, для которых предусмотрен визовый режим въезда на территорию РФ и которые находятся на территории РФ, закон не упоминает, а значит, несмотря на свое пребывание на территории РФ они не смогут получить миграционную карту и должны будут покинуть РФ в самое ближайшее время. Но очень многие не покинут РФ и огромное число людей так и останется на положении нелегалов.

К сожалению, несмотря на достаточно демократичный дух закона, и осознание законодателями и первыми государственными лицами необходимости менять методы управления миграцией с жестких методов управления «кнута», больше подходящих для исправительной колонии, на метод «пряника», основанного на стимулировании интереса мигрантов в своей легализации, кардинального изменения ситуации не произойдет.

От жесткости в управлении никто отказываться не собирается, в чем мы найдем подтверждение, анализируя положения нового Кодекса об административных правонарушениях, ст. 18.8. которого предусматривает наложение на иностранных лиц, нарушающих порядок пребывания и осуществления трудовой деятельности на территории РФ, штрафов в размере 5-10 МРОТ с административным выдворением за пределы РФ или без такового.

Ко всему прочему Кодекс предусматривает новый способ борьбы с нахождением на его территории нелегалов, устанавливая возможность наложения штрафов на лиц, предоставивших жилое помещение или транспортное средство, оказывающих иные услуги иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию РФ в размере 1-3 МРОТ на обычных граждан, 5-10 МРОТ на должностных лиц и 50-100 МРОТ на юридических лиц (ст. 18.9. п.3 КоАП РФ). Данное правило настолько абсурдно, что не ясно, каким образом его вообще можно применять, поскольку в статье не указано ни на форму вины, ни на обстоятельства «оказания иных услуг» нелегалам, так что под «статью» попадут и та парикмахерская, в которой подстригут нелегалу волосы, и кинотеатр, в котором нелегал захочет посмотреть кино и т.п. Привлечение мигранта на работу без предварительного получения разрешения на то органами ВД влечет наложение на работодателя штрафа в размере от 10 до 20 МРОТ (ст. 18.10 КоАП).

Закон отражает направление и методы регулирования миграции, высказанные министром труда и социальной политики РФ и выражающиеся в установлении разрешительного порядка, при котором государственные органы смогут выбирать тех мигрантов, которые нужны государству по аналогии с порядком, существующим в Великобритании, Франции, Германии. Но, как указывает сам г-н министр, это индивидуальная работа и максимальное число мигрантов, которых можно «обслужить» по такому методу составит не более 250 тыс. в год. Может быть, для стран Европы эта цифра вполне приемлема, но для России с ее территориями и в том положении глубочайшего кризиса, который сложился сейчас, такой метод «что мертвому припарка».

Возможно, выходом из сложной ситуации могла бы стать одновременная попытка:

во-первых, легализовать уже проживающих на территории РФ мигрантов (но, как уже указывалось выше, в законе есть недочеты, мешающие полноценной реализации данной задачи);

во-вторых, установить упрощенный режим с сопредельными с Россией странами, в особенности из числа бывших членов Советского Союза путем индивидуальной работы Правительств и закрепления результатов переговоров в форме межправительственных соглашений.

Данная мера могла бы существенно увеличить число легальных мигрантов из бывших советских республик, которые фактически уже проживают на территории РФ, привезли свои семьи, обеспечивают в России не только себя, но и свои семьи. Их нелегальное положение является неблагоприятным не только для самой России, но и для них самих, поскольку они являются нарушителями закона, не защищены социально, на них не распространяются те льготы и гарантии, которые предусмотрены российским законодательством для легальных эмигрантов.

Для изменения ситуации и легализации фактически находящихся на территории России мигрантов и привлечении русскоговорящего населения из стран ближнего зарубежья уже подготовлена законодательная база как в законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ», так и в уже наработанной базе межправительственных соглашений России. В частности, уже имеются межправительственные соглашения, предусматривающие максимально упрощенный режим постановки на учет, регистрации по месту жительства или работы, получения вида на жительство и гражданства. И хотя такой порядок предполагалось распространить на все страны, входящие в состав СНГ[18], сегодня такой порядок действует только в отношении граждан Белоруссии, Казахстана и Киргизии[19]. Закон «о правовом положении иностранных граждан в РФ» в п.1. статьи 36 прямо предписывает Правительству «провести переговоры с правительствами сопредельных государств о пересмотре межправительственных соглашений о взаимных безвизовых поездках граждан в целях ограничения перечня документов, удостоверяющих личность граждан для въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания (проживания) в Российской Федерации и передвижения в пределах Российской Федерации, а также в целях уточнения сроков безвизового пребывания граждан одного государства на территории другого государства. Путем построения правильной тактики ведения переговоров и принятия межправительственных соглашений, направленных на принятие Россией русскоязычного населения из стран ближнего зарубежья, Россия сможет значительно поправить своей бедственное демографическое положение.

Как будут развиваться события, какие результаты своей работы предоставят нам в ближайшее время члены правительственной рабочей группы, покажет будущее. Но главный фактор, который не учтен ни в одном законе и законопроекте, а именно, создание положительного образа мигранта в сознании российского населения, как необходимости изменения жизни к лучшему, может сыграть не меньшую роль в успешной реализации правительственной миграционной программы, чем даже принятие правильных и нужных законов.

 

[1]  Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ от 24.09.2001 N 1270-р, опубликована: Российская газета, N 201, 16.10.2001, Собрание законодательства Российской Федерации, N 40, 01.10.2001.

[2] Об этом свидетельствуют многочисленные утверждения о данной проблеме депутатов ГД РФ, руководители министерств и ведомств РФ, а также принятие Правительством решения о приоритетности направления «социальная политика» на 2003 год.

[3] Сайт Министерства по труду и социальной политики. Проект Концепции демографической политики в РФ на период до 2015 г.

[4] Дефицит человека. Интервью с министром труда и социального развития А.П. Починок. Итоги. 13.08.2002. С. 16.

[5] В 90-е годы внешняя миграция существенно восполняла численность населения РФ, равную естественной убыли. Однако в последние годы устойчивое сокращение иммиграции в Россию из государств - участников Содружества Независимых Государств, а также из Латвии, Литвы и Эстонии привело к тому, что в 1995-1999 годах миграционный прирост населения компенсировал естественную убыль населения только на 45 процентов, а в 2000 году - менее чем на четверть: Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года от 24.09.2001 N 1270-р.

[6] По утверждению экспертов для поддержания в 2015 году численности населения СЗФО на уровне 2000 года необходимо, чтобы а СЗФО въехало не менее 2,5 млн. человек. По словам начальника ФМС МВД РФ А. Черненко Россия ежегодно нуждается в 1-1,5 млн. легальных трудовых мигрантов.

[7] Парламентские слушания: концепция государственной миграционной политики Российской Федерации. Российская газета. 16.09.1999 г.

[8] Правительственная группа была создана Постановлением Правительства от 21.06.2002, № 453.

[9] Уриханян А. Железный занавес для мигрантов // Время МН. - 2002. - 24 авг. -Фоменко Е. Приезжих отправят поднимать сельское хозяйство // Коммерсант. - 2002. - 24 авг. -Волошина Ю. Иностранцы поплатятся за право работать на Россию // Известия. - 2002. - 24 авг. -

[10] ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ, вступит в силу с 01.11.2002 г., опубликован Российская газета 31.07.2002 г.

[11] Обсуждена концепция миграционной политики РФ по материалам Организационного управления Аппарата Совета Федерации. "АКДИ Экономика и жизнь".

[12] В настоящее время, по словам А. Черненко, в России официально зарегистрировано лишь 300 тысяч трудовых мигрантов. Однако реальное их число в 10 - 15 раз больше. "Нелегалы" ежегодно вывозят из России несколько миллиардов заработанных на нашей территории долларов.

[13] По различным оценкам экспертов, в России осели от 1 млн. до 1800 тыс. нелегальных эмигрантов: министр РФ по национальной политике Владимир Зорин ответил на вопросы Страны.Ru. В Росси в настояще время находятся от 1,5 до 15 млн. нелегальных мигрантов. http://www.rne.org/vopd/rusnews/rnew_481.htm

[14] По самым скромным подсчетам, предполагаемые ежегодные поступления в государственную казну составят до 10 миллионов долларов. Уриханян А. Железный занавес для мигрантов // Время МН. - 2002. - 24 авг.

[15] Парламентские слушания: концепция государственной миграционной политики Российской Федерации. Российская газета. Сент. 1999 г.

[16] См. п.6 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386), ст.18,19 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (продолжает действовать в части, предусматривающей более льготный порядок приобретения гражданства). Ст.13,14, Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (вступил в силу с 1 июля 2002 года). Указание МВД РФ от 29 сентября 1999 г. N 16/3572 "О порядке предоставления в органы налоговой службы сведений о регистрации физических лиц по месту жительства"

Порядок получения вида на жительство регулируется п. 28. Постановления Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР": Виды на жительство в СССР иностранным гражданам, достигшим 16-летнего возраста, выдаются органами внутренних дел по месту их постоянного жительства на срок действия заграничных паспортов, но не более, чем на пять лет, а достигшим 45-летнего возраста - на весь срок действия заграничных паспортов. Лицам без гражданства виды на жительство выдаются сроком на пять лет, а достигшим 45-летнего возраста - бессрочные. Заявления о продлении срока действия имеющегося или о выдаче нового вида на жительство должны подаваться иностранными гражданами в орган внутренних дел по месту их жительства не позднее 10 дней до истечения срока действия вида на жительство, а в случае его утраты - незамедлительно.

[17] Уведомительный порядок регистрации по месту проживания предусматривается только для граждан России в соответствии с ФЗ «о праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», однако и в отношении граждан РФ уже были попытки превращения этого порядка из уведомительного в разрешительный. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713"

(Текст постановления опубликован в "Российской газете" от 10 февраля 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 9 февраля 1998 г., N 6, ст. 783, в Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации, 1998 г., N 3)

[18] Такой льготный порядок предусматривается соглашением стран-участниц СНГ в виде Конвенции об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников Содружества Независимых Государств (Москва, 19 января 1996 г.) Конвенция не вступила в силу, поскольку она на сегодняшний день ратифицированна только Таджикистаном. Текст Конвенции опубликован в Информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество" от 19 января 1996 г., N 1, стр. 76, в Ведомственном приложении к "Российской газете" от 16 марта 1996 г.

[19] В соответствии с Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, принято решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 26 февраля 1999 г. N 36 Текст Соглашения официально опубликован не был. Российская Федерация ратифицировала настоящее Соглашение Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 18-ФЗ


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ