Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"
Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Без гражданства нет и государства

Владимир Путин внес в Государственную Думу законопроект "О гражданстве Российской Федерации". Документ подготовлен Комиссией по вопросам гражданства при президенте с участием ученых, специалистов МИДа, правоохранительных органов и оценен экспертами Совета Европы как один из лучших в мире. Однако в самом российском обществе законопроект воспринят неоднозначно. Его критикуют и либеральная пресса, и часть депутатов Государственной Думы. Редакция попросила председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте России, руководителя группы по разработке законопроекта Олега Емельяновича Кутафина прокомментировать его.

— Внесенный Президентом законопроект рассматривается депутатами вне очереди, в которой сотни тоже важных и нужных документов. Чем вызвана такая срочность?

- Если ответить коротко — необходимостью укрепления государства. Его строительство продолжается, а институт гражданства — один из краеугольных камней государственности. Напомню, действующий закон разработан еще в 1991 году, когда Россия была одной из республик Советского Союза, и принят 6 февраля 1992 года. После этого принципиально изменилась ситуация в России и во всем ближнем зарубежье, остро обозначились проблемы, которые невозможно было предусмотреть раньше. Внесенные в различные годы поправки не изменили существа, а лишь усложнили закон. Неопределенность, двусмысленность формулировок затрудняют его практическое применение, открывают дорогу к субъективизму и, не будем скрывать, к злоупотреблениям. Не устранены его противоречия с принятой в 1993 году Конституцией России. В последние годы несоответствие явно устаревшего закона реалиям нашей жизни стало особенно очевидным...

Должен сказать и о его несовместимости с законами о гражданстве новых государств на территории бывшего СССР. В большинстве из них установлены жесткие ограничения для принятия гражданства, отрицается двойное гражданство. Россия в этой сфере проявила уникальный либерализм, вероятно, с надеждой на взаимность, увы, неоправдавшейся К тому же вопреки международной практике, предполагающей урегулирование вопросов гражданства при распаде большого государства специальными договорами между его правопреемниками, это или не было сделано, или соглашения — с Латвией и Эстонией — не выполняются.

Все российские инициативы по сближению законодательств в сфере гражданства пока существенных результатов не дали. Договоры с Таджикистаном и Туркменией о двойном гражданстве, с Белоруссией, Казахстаном, Киргизией об упрощенном порядке получения гражданства не сняли остроту возникших проблем. Более миллиона российских граждан, и число их продолжает возрастать, остаются в ближнем зарубежье. К сожалению, в большинстве республик СНГ второе гражданство не допускается, и, приняв российское, новые наши граждане вынужденно нарушили местное законодательство. Такая ненормальная ситуация вызвана несоответствием между нашими законами и законами постсоветских государств. Она требует правового решения, отвечающего интересам всех сторон, и прежде всего интересам людей, не по своей воле оказавшихся вне России.

Наши консульства в странах дальнего зарубежья также сетуют на излишний либерализм приобретения гражданства РФ при вступлении иностранцев в брак с россиянами. Его регистрация открывает дорогу к получению российского гражданства без всяких условий, чем успешно пользуются люди, далекие от России и русских, в своих корыстных интересах. К сожалению, желающих за небольшую плату стать супругом на час предостаточно.

Неоправданный либерализм в вопросах гражданства порождает многие внутренние трудности, в частности невозможность контролировать массовую миграцию в России У нас нет правовых оснований воспрепятствовать приему в гражданство даже членов преступных группировок, людей с криминальным прошлым, занимающихся теневым бизнесом или связанных со спецслужбами иностранных государств.

— Умные люди считают, что выявление недостатков — уже начало их исправления. Что принципиально нового внесено в предложенный закон?

—  Наиболее важное отсутствие в нем положения о гражданстве республик — субъектов Российской Федерации В действующем ныне законе оно все еще сохраняется "Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики". Данная норма — дань известному времени — уже не вошла в Конституцию России. Отмена ее прекратит дискуссии о праве республик иметь своих "особых" граждан, утвердит единое равное гражданство на всей территории страны. Нет же в Германии граждан Баварии, а в США -граждан Техаса или Оклахомы.

Еще один принципиальный момент — вводится понятие "множественное гражданство". Двойное гражданство, а право на него гарантировано и действующим законом, и Конституцией, охватывается этой новой нормой, присущей современному международному законодательству. Используется она и в Европейской конвенции о гражданстве, которую подписала Россия. Я лично тоже считаю ее более точной.

— Либеральная пресса обвинила тех, кто готовил законопроект, в намерении ликвидировать институт двойного гражданства в России. Однако, прочитав будущий закон, я понял — коллеги погорячились.

— Мы просто не могли покушаться на конституционную норму, позволяющую россиянам одновременно иметь и второе гражданство. Но в законопроекте есть требование, обязывающее иностранцев отказаться от своего гражданства прежде чем ходатайствовать о российском Прежнее гражданство будет возможно сохранить в случае, если между его бывшей родиной и нашей страной существует специальное соглашение.

Институт двойного гражданства вошел в российское законодательство не потому, что так "потребовали" или "порекомендовали" Европейская конвенция в этом вопросе совершенно нейтральна — его решают сами страны. Скажу больше мы проанализировали законы всех государств — членов Совета Европы В большинстве их установлен принцип одного гражданства Но тут же в законе прописаны многочисленные исключения, допущения второго — и по праву крови, и по праву почвы, и в силу особых обстоятельств.

С середины прошлого века миграция становится все более массовой, взламывая традиционное национальное законодательство Множественное гражданство — объективный фактор современного мира Под его воздействием сфера гражданства всюду — в разных государствах с разной скоростью, но активно реформируется На мой взгляд, категорические запреты двойного гражданства — правовой анахронизм Странам СНГ — членам Совета Европы прежде всего — со временем придется отказаться от него.

При четком, продуманном законодательстве двойное гражданство не представляет опасности ни для России, ни для любой другой стра ны Уточню обстоятельство, о котором практически ничего не говорится Права и обязанности людей с двумя гражданствами всегда определяются межгосударственными соглашениями При его отсутствии человек, будь у него даже 5 паспортов, рассматривается исключительно как гражданин России со всеми вытека ющими из этого правами и обязан ностями, хотя право занимать те или иные государственные посты может быть и ограничено специальными законами.

— И еще одно обвинение в адрес авторов законопроекта — ужесточаются условия предоставления российского гражданства. В частности, желающий получить его должен будет целых пять лет вместо трех, как требуется сейчас, непрерывно прожить в России.

— И это еще не все. Предлагаем ввести дополнительные требования — наличие законного источника средств к существованию, соблюдение Конституции, законодательства России. Эти условия предусмотрены при общем порядке приема в гражданство. Считаем нужным распространить его и на лиц, вступивших в брак с российскими гражданами, если они состоят в нем не менее 3 лет. В этом случае срок постоянного проживания в России может быть сокращен. Мы исходим из понятия "гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, предусматривающая взаимные права и обязанности". Чтобы такая связь возникла, человек должен быть интегрирован в общество.

Для этого, безусловно, нужно время — своеобразный подготовительный, испытательный срок. Какова его продолжительность? В европейских странах он составляет от 10 до 30 лет Европейская конвенция о гражданстве рекомендует — не более 10 лет Так что пять лет — это, по европейским меркам, очень демократично. Но законопроект при этом расширяет перечень оснований для отклонения ходатайства о гражданстве. В нем будет отказано людям, угрожающим безопасности страны, военным, сотрудникам органов безопасности и правоохранительных органов иностранных государств, лицам, имеющим судимости за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, преследуемым в уголовном порядке, тем, кто является хроническим наркоманом или страдает особо опасными заболеваниями.

Есть в законопроекте статья, определяющая упрощенный порядок приема в гражданство. Как видите, при оценке проекта нужно говорить не об ужесточении, а об упорядочении правовой сферы гражданства

— Группа депутатов Государственной Думы, в основном это члены Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, вносит свой проект Закона "О гражданстве Российской Федерации". Принципиальное его отличие от вашего законопроекта — распространение права на российское гражданство без всяких условий (в порядке признания) на всех граждан бывшего СССР и их потомков. Это право, по мнению депутатов, вытекает из правопреемства (континуитета) России.

— В этом и состоит наше принципиальное расхождение с авторами альтернативного проекта Правопреемство России распространяется на сферу международной правосубъектности, что и закреплено соответствующими государственными актами Но ни в одном из них не подтверждается и не могло подтвердиться правопреемство в отношении гражданства СССР. Переносить понятие "государство — продолжатель" в область гражданства юридически некорректно. Это может расцениваться как попытка в одностороннем порядке признать граждан республик СНГ и Прибалтики российскими гражданами. Тем более что гражданство "про запас" не облегчит, а осложнит их жизнь и судьбы. Мне понятны благородные намерения депутатов — членов Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками помочь россиянам, ускорить интеграцию бывших советских республик. Но хорошие намерения при таком подходе, когда нарушаются международное право, национальные законодательства, неизбежно затормозят, а не ускорят интеграцию стран СНГ.

Законопроект предоставляет возможность большой категории соотечественников приобрести российское гражданство и в том случае, если они находятся за пределами России. Это касается тех, кто родился на территории РСФСР, чьи родители — граждане России, детей, недееспособных лиц, родители или опекуны которых российские граждане. Чтобы помочь соотечественникам, исполнительная и законодательная ветви власти должны активнее сотрудничать с руководителями государств — бывших республик СССР и наконец заключить необходимые договоры и в сфере гражданства, и по другим жизненно важным вопросам.

Беседу вел Леонид Левицкий


"РФ сегодня", http://whiteworld.ruweb.info/rubriki/000122/000/01062704.htm

Кутафин Олег Емельянович,
член-корреспондент РАН, ректор Московской государственной юридической академии, доктор
юридических наук.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ