Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Опыт иммиграционной политики Италии
и некоторые уроки для России

Кристиано Коданьоне

Эволюция итальянской системы контроля над иммиграцией

Иммиграция без документов - лишь один аспект более обширной сферы политики в области контроля над миграцией. По распространенному мнению, нелегальный въезд в страну является одновременно причиной и следствием устойчивой тенденции к ограничению легального въезда, которая возникла в Европе по крайней мере после нефтяного кризиса 1973 г. и последующего исторического прекращения миграции, решение о котором было принято основными принимающими странами Северной Европы в 1973-1974 гг. Это весьма простой процесс повторяющегося взаимодействия: ограничение легального въезда создает предпосылки для въезда нелегального, последний, в свою очередь, вызывает тревогу в обществе и ведет к новым ограничительным мерам, и этот цикл продолжается.

Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы проанализировать опыт Италии, новой среди принимающих иммигрантов европейских стран, и путем сравнения попытаться определить, какие уроки можно извлечь из этого для России, которая, как будет показано ниже, несмотря на огромные отличия, имеет ряд общих черт с Италией. Этому предшествует краткий обзор миграционной политики в Европе.

Европейский контекст

По меньшей мере в последнее десятилетие иммиграция в Европе заняла более высокое место в повестке дня правительств, став темой «высокой политики». В период же с 1945 по 1973 гг. миграционная политика была второстепенным вопросом, в основном остававшимся за пределами политической сферы и отданным на откуп бюрократии [17]. Ни о каком обсуждении сближения и координации политики не было и речи, поскольку контроль над потоками миграции считался возможным, простым и имеющим ограниченное структурное влияние [22]. Иностранные рабочие ввозились на основе систем ротации, а их присутствие считалось временным и полезным для поддержания экономического роста и снижения спроса на собственную рабочую силу. Государства отдавали приоритет потребностям экономической системы [19].

Коренное изменение систем миграции в Европе произошло после нефтяного кризиса 1973 г.: всего за несколько лет все основные принимающие страны заморозили программы въезда. Это было решение, принятое на основе ошибочного допущения о том, что в предыдущие годы въезд иностранных рабочих был целиком ротационным и что они все еще считали себя временными рабочими. На основании этого допущения были разработаны программы оказания помощи в репатриации, которые завершились полным провалом. Во многих случаях вместо ротации иностранных рабочих предприниматели стали оставлять у себя одних и тех же рабочих, началось образование семей, что свидетельствовало о том, что репатриация была типичным примером принятия желаемого за действительное [31].

Эти решения привели к сокращению совокупной величины миграционных потоков, однако они имели и неожиданные парадоксальные последствия. Во-первых, они запустили процесс устройства на постоянное жительство: ввиду перекрытия каналов въезда иностранные рабочие решали не возвращаться домой, и начался процесс воссоединения семей. Во-вторых, закрыв единственный канал, который действительно обеспечивал возможность управления и планирования (иммиграцию рабочей силы), они вынудили потенциальных иммигрантов избрать три новых канала, которыми в силу различных причин намного труднее управлять политическими средствами:

  • воссоединение семей;
  • политическое убежище;
  • миграция без документов.

Первые два канала не только трудно планировать, они имеют юридические и конституционные последствия, которые делают попытки их регулирования трудными и рискованными с политической точки зрения в связи с необходимостью соблюдать права человека и нормативные принципы либерального демократического государства. Третий же канал по определению находится за пределами возможностей планирования и регулирования и вызывает тревогу в обществе и нерешительность правительств перед лицом общественного мнения.

На сегодняшнюю миграционную политику в Европе по-прежнему влияют последствия политического выбора, сделанного в 70-х годах, и выработанной тогда точки зрения. Сформулированное в 70-х годах положение, что Европе больше не нужна иностранная рабочая сила, считается сегодня не требующим доказательств, и это одна из основ официальной точки зрения на миграцию. Исходя из опыта второй половины 70-х годов, в том числе из провала программ репатриации, европейские государства выработали представление, что иммиграция не поддается управлению и постоянное присутствие иммигрантов в стране является проблемой, имеющей последствия мирового значения. В результате, как заметил Д. Холифилд [20, p. 379], иммиграция в Европе стала предметом политических столкновений, ведущих к широким дебатам по вопросам национальной принадлежности и гражданства, в то время как такие практические вопросы, как сколько иммигрантов, откуда и с какой профессиональной квалификацией должны ежегодно получать разрешение на въезд, почти не обсуждаются.

Все это привело к появлению в Европе в 90-х годах ортодоксальной точки зрения на миграцию, основными составляющими которой являются ограничение легального въезда мигрантов, новый ограничительный подход к обращающимся с просьбой о предоставлении политического убежища, борьба с иммиграцией без документов, повышение внимания органов безопасности к миграции, международная координация и контроль в странах происхождения иммигрантов и в транзитных странах. Короче говоря, в 90-х годах была построена «крепость под названием Европа», для которой характерно существенное сближение миграционной политики государств - членов ЕС. С 1991 по 1994 гг. в рамках ЕС был обсужден, разработан и принят ряд новых документов и принципов:

  • перечни «безопасных стран» для значительного сокращения числа обращающихся с просьбой о предоставлении политического убежища;
  • документы о «безопасном небе» (или «безопасных охраняемых зонах»), т. е. зонах, где содержатся беженцы, в государствах, не входящих в ЕС;
  • принцип «безопасных третьих стран», направленный на уменьшение числа обращающихся с просьбой о предоставлении политического убежища, на более равномерное распределение бремени по их приему и (последнее, но не менее важное) на проведение переговоров с транзитными странами, не являющимися членами ЕС;
  • согласование перечней стран, для которых требуются визы;
  • создание европейских информационных систем для идентификации обращающихся с просьбой о предоставлении политического убежища, чтобы исключить случаи повторных обращений;
  • введение санкций против тех, кто перевозит не имеющих документов иммигрантов с передачей функций контроля, например, авиакомпаниям;
  • создание буферных зон на сухопутных границах ЕС.

Каковы результаты этих усилий? На этот вопрос есть два противоположных ответа.

По словам некоторых авторов, способность европейских и в целом западных государств контролировать миграцию и предотвращать крупномасштабную нежелательную миграцию весьма внушительна и, как утверждают, с течением времени увеличивается [18]. Существующая система контроля, если сравнить ее с растущим числом просьб о разрешении на въезд, представляется действительно способной резко сократить число вновь прибывших; лица, определяющие политику, в целом способны предотвратить многочисленный приток мигрантов даже в случае чрезвычайных геополитических потрясений, что государства Западной Европы уже продемонстрировали в последние годы [35]. Эта группа аналитиков утверждает, что лица, определяющие политику, в целом способны предотвратить многочисленный приток мигрантов даже в случае чрезвычайных геополитических потрясений, что государства Западной Европы уже продемонстрировали в последние годы [12; 18; 21; 31].

Другие же аналитики, напротив, подчеркивают, что миграционные потоки не соответствуют политическим целям [11], что система контроля находится повсюду в состоянии кризиса [16] и что демократические правительства не способны справиться с нелегальной миграцией [28]. Сторонники тезиса о «кризисе системы контроля» указывают, что численность иммигрантов по всей Европе и в других западных государствах возросла за последние годы: только с конца 80-х до начала 90-х годов иностранное население в странах ЕС увеличилось на 4 млн. Иными словами, эта группа ученых полагает, что миграция находится вне пределов досягаемости политического и административного «разума»; говоря откровеннее, поскольку иммигранты лучше представляют себе, что такое миграция, они всегда способны обойти ограничительные действия, предпринимаемые лицами, определяющими политику [26, p. 3].

Различие между этими двумя точками зрения поразительно велико - настолько, что задаешься вопросом, об одних ли и тех же странах и об одних ли и тех же вопросах толкуют аналитики. Я склонен утверждать, что такое различие можно иначе сформулировать как различные аспекты одного и того же процесса: общая способность государств - членов ЕС контролировать миграцию увеличивается, однако в то же время это не может привести ко всем желаемым результатам вследствие особенностей сферы миграционной политики, которую я рассматриваю в статье «Миграционная политика как планирование наугад» в настоящем сборнике. Исследования в области общественных наук изобилуют примерами того, как увеличение общего контроля над явлением оборачивается уменьшением контроля над его отдельно взятыми составляющими.
Открытие иммиграции в Италии

На протяжении всей новейшей истории Италии (т. е. начиная с объединения в 1861 г.) она была одним из основных источников иммигрантов и стала принимающей страной только с конца 1970-х годов. Вместе с Испанией, Португалией и Грецией Италия является одной из так называемых новых европейских стран иммиграции, которые в 80-х годах начали принимать значительную долю иммигрантов, прибывающих в Западную Европу [23, р. 177].

Общими для этих стран являются одна существенная социальная особенность и специфический европейский контекст, в рамках которого они стали принимающими странами и разработали режимы миграционной политики.

Во-первых, когда иммиграция стала заметным явлением, для всех этих стран был характерен относительно высокий уровень официальной безработицы, что, однако, сопровождалось существенным количественным весом теневой экономики (от 20% до 40% ВНП). В Италии сегодня официальная безработица составляет приблизительно 11-12%, в то время как теневая экономика, по имеющимся оценкам, производит от 20% до 30% ВНП. Более того, официальная экономика представляет собой сегментированные двойственные рынки труда 1.

Во-вторых, они открыли для себя иммиграцию как явление и сделали первые шаги по ее регулированию в то время, когда строилась «крепость под названием Европа», и поскольку они поздно присоединились к этому процессу, на их политику существенно повлияли опыт и в особенности требования их североевропейских партнеров. Находясь на границах Европейского союза и будучи потенциально транзитными странами для иммигрантов, желающих переехать в Северную Европу, они не могли не прийти к новому ограничительному подходу к иммиграции, даже несмотря на то, что особенности их рынков труда предоставляли структурные возможности для использования дешевой и гибкой иностранной рабочей силы.

В 1989 г., после примерно десятилетия иммиграции и перед первой крупной амнистией 1990 г., в Италии находилось приблизительно 490 тыс. иностранцев (табл. 7), имевших легальный вид на жительство (26% - граждане ЕС и 11% - граждане США). Вследствие неоднократных кампаний по легализации иммигрантов невозможно статистически измерить годовой приток мигрантов, и единственной более или менее надежной цифрой является число выданных видов на жительство на конец года (см. ниже). Для подсчета численности иммигрантов можно также использовать данные о регистрации населения, достоверность которых, однако, ограничена тем, что не все легально проживающие иммигранты регистрируются, а те, кто регистрируется и впоследствии выезжает из страны, редко аннулируют свою регистрацию.

Таблица 7
Число видов на жительство, выданных в Италии в 1989-1998 гг.

Год Число видов на жительство
1989 490388
1990 781158
1991 862977
1992 925172
1993 987405
1994 922706
1995 991419
1996 1095622
1997 1240000
1998 888111

Источник: данные Министерства внутренних дел, обработанные фондом «La Fondazione Cariplo per le Iniziative e lo Studio sulla Multietnicitа» (http://www.ismu.org ).

Цифра за 1998 г. нуждается в комментарии. Сокращение числа видов на жительство - просто следствие того, что из соответствующей цифры были 15 апреля 1998 г. исключены виды на жительство с истекшим сроком действия, что ни в коей мере не гарантирует, что их владельцы больше не находятся в стране. По данным католической организации по оказанию гуманитарной помощи «Каритас», число зарегистрированных иностранцев на конец 1998 г. составляло 1,03 млн человек, а общее количество легально проживающих иностранцев на ту же дату составляло 1,2 млн. Таким образом, поскольку вскоре должна начаться следующая кампания по легализации, есть основания считать, что число легально проживающих иностранцев составляет от 1 до 1,5 млн человек, что приблизительно равно 2% населения. Перед новой амнистией 1998 г. достаточно обоснованные оценки числа нелегальных иммигрантов составляли 300-500 тыс. человек. Согласно официальным данным в 1998 г. около 320 тыс. иммигрантов обратились с просьбой о легализации их проживания. Итак, допустим (исключительно в целях наших рассуждений), что сегодня в Италии проживает от 1,3 до 1,8 млн легальных и нелегальных иммигрантов. Если учесть, что в 1979 г. число выданных видов на жительство составляло 191 тыс., есть основания заключить, что на протяжении последних 20 лет иммиграция имела весьма существенные, но, конечно, не катастрофические размеры. Если бы приток иммигрантов в Италию был на том же уровне, что и ежегодный приток в Германию (до введения ограничительной политики в 90-х годах), число прибывших в нее за 20 лет иммигрантов был бы по крайней мере вдвое больше. Приток лиц, обратившихся с просьбой о политическом убежище, был значительно скромнее (1-5 тыс. в год) за исключением отмеченного в 1991 г. пика в 32 тыс. человек, главным образом вследствие первого албанского кризиса.

Главное, однако, заключается не в абсолютном, а в относительном выражении. Еще 20 лет назад сама идея об иммигрантах в Италии, которая была страной эмиграции на протяжении всей своей новейшей истории, представлялась нереальной, чуть ли не абсурдной. Официальное открытие иммиграции произошло лишь в начале 80-х годов, когда перепись 1981 г. показала присутствие значительного числа иностранных рабочих, что делало Италию принимающей страной. Водоразделом можно считать 1981 г., так как именно тогда иммиграция стала законной темой публичных дебатов.

Первоначальная группа иммигрантов в Италии образовалась в результате ряда спонтанных процессов, через целую паутину «молекулярных» контактов. Определенная миграционная сеть постепенно создавалась в течение десятилетий в районах Италии, граничащих (в понятие границы я включаю сотню миль береговой линии в юго-восточном и юго-западном Средиземноморье) с Восточной Европой и Северной Африкой. В особенности после 1974 г. большинство мигрантов выбирало Италию для временного пребывания в процессе ступенчатой миграции, рассчитывая обойти новые иммиграционные ограничения, введенные в Северной Европе. С другой стороны, были и другие (правда, в основном незамеченные), выбравшие Италию для постоянного проживания. Первоначально в число таких иммигрантов входили главным образом горничные и домашняя прислуга, которые въезжали в страну при помощи разветвленной по всему миру сети католических миссий и агентств гуманитарной помощи (в первую очередь это касается филиппинок). Следует подчеркнуть, что в стране не имелось активной политики вербовки и отбора иммигрантов в том виде, в каком это происходило до 1974 г. в североевропейских странах при помощи системы ротации.

Хотя до середины 80-х годов приток транзитных и постоянных мигрантов оставался незамеченным, уже к 1989 г. было опубликовано около 600 статей и книг, посвященных иммиграции [27]. Уже в 1991 г. правительство учредило ведомство, занимающееся иммиграцией. Такой высокий уровень постоянного внимания, возникший буквально за несколько лет, нельзя рассматривать как чисто механическую реакцию на величину явления. По сравнению с Европой в целом иммиграция в Италии все еще оставалась явлением довольно скромных масштабов. Пристальное внимание к иммиграции следует скорее считать, как показано в работах Д. Шортино [31; 32], следствием раннего появления системы толкования этого явления, отличающейся следующими особенностями:

  • подчеркиванием общей актуальности иммиграции для итальянского общества;
  • определением иммиграции как эпохального водораздела в итальянской истории в смысле рассмотрения ее как признака развития и «европейскости» Италии (иммигранты приезжают, потому что мы так же богаты, как и североевропейские страны);
  • изображением иммиграции в условиях недостатка достоверных данных как непреодолимого стихийного явления, подобного наводнению.

По ряду причин, в детали которых я вдаваться не буду, непоследовательная динамика публичных дебатов привела к тому, что иммиграция перестала считаться неотложной социальной проблемой, хотя это противоречило фактической актуальности данного явления.

Второй распространенной и фактически вводящей в заблуждение особенностью этих рассуждений было предположение, что иммиграция в Италию была главным образом следствием выталкивания иммигрантов из страны происхождения и «запретительной политики» в североевропейских странах, в то время как гипотеза о том, что она была также результатом действия имеющихся в Италии факторов притяжения (спрос теневой экономики и второстепенных сегментов официального рынка труда на труд иммигрантов), в основном игнорировалась или преуменьшалась.

Развитие режима миграции

Целесообразно сделать небольшой исторический экскурс, чтобы уяснить институциональное наследие прошлого.

Долгое время иммиграция мало заботила образовавшееся в 1861 г. итальянское государство, довольно либерально относившееся к иностранцам. Даже когда в 1865 г. было введено различие между итальянцами и иностранцами, последним предоставлялись те же гражданские права, которыми пользовались итальянцы [26]. Основы контроля над иммиграцией были заложены только при фашизме, когда вызывала беспокойство возможность въезда в страну политических эмигрантов и опасных лиц. При этом главными действующими силами были префекты и полиция. С окончанием периода фашизма и появлением Итальянской Республики (1946 г.) на отношение к иммиграции и иностранцам вновь стали влиять политические и моральные представления, в особенности взгляды авторов Конституции 1948 г., которые, находясь в оппозиции к фашистскому режиму, испытали на себе, что такое быть в изгнании. Согласно новой Конституции положение иностранцев было объявлено вопросом права (ст. 10), что защищало их от любого административного произвола. Более того, Конституция устанавливала право на убежище любому иностранцу, который был на практике лишен демократических свобод, предоставленных конституцией итальянским гражданам. В течение долгого времени, однако, ни одна из этих конституционных норм не была реализована и не приводила к появлению новых законов о миграции. Убежище предоставлялось почти исключительно лицам, прибывавшим из стран советского блока, а в 1973 г. - ограниченному числу чилийцев. Практически продолжала действовать система контроля, разработанная в 30-х годах, с незначительными изменениями, внесенными в нее в соответствии с административными распоряжениями Министерства внутренних дел и Министерства труда. С другой стороны, подобное отсутствие инициативы в области иммиграции было вполне понятно: ведь в 1945-1981 гг. сама идея иммиграции в Италию казалась странной. До середины 80-х годов единственными юридическими положениями, действовавшими в отношении иммиграции, были те, что содержались в международных двусторонних соглашениях, которые Италия подписывала главным образом для того, чтобы защитить права итальянских эмигрантов в североевропейских странах. В 1961 г. по образцу системы, существовавшей в Северной Европе, была законодательно введена система видов на жительство в сочетании с разрешениями на право работы, в выдаче которых значительную роль (по крайней мере на бумаге) играло Министерство труда. На практике предприниматель, желавший нанять рабочего не из страны - члена Европейского экономического сообщества (ЕЭС), должен был подать заявление в местное бюро по трудоустройству 2.

Когда в начале 80-х годов, как говорилось выше, иммиграция была официально открыта в Италии как явление, государство не имело практически никаких законодательных актов и административной практики, которые позволили бы спокойно встретить это открытие. Предвосхищая основные аспекты, проиллюстрированные в нижеследующей аналитической реконструкции появления режима миграции в Италии, следует остановиться на двух основных пунктах.

Во-первых, можно сделать вывод, что по крайней мере до принятия в 1998 г. нового закона о миграции миграционная политика и юридический режим миграции в стране развивались рывками, отличавшимися тем, что по-итальянски называется l’approccio emergenziale (авральный подход), а именно сериями законодательных инициатив «на данный случай» в ответ на приток мигрантов и на давление со стороны общественного мнения вместо попыток управлять миграцией, проводя последовательную политику и принимая комплексное законодательство.

Во-вторых, пример Италии наглядно демонстрирует взаимодействие между восприятием иммиграции и политикой. Первый закон был нацелен на то, что воспринималось как иммиграция рабочих. Последующие меры, принимавшиеся под сильным влиянием широко распространившейся моральной паники по поводу иммиграции и рассуждений о том, что она имеет масштабы стихийного бедствия, во все большей степени основывались на недооценке спроса на иностранную рабочую силу и на мнении, что иммиграция создает проблемы с точки зрения поддержания общественного порядка, что лучше всего иллюстрирует позиция, занятая во время албанского кризиса 1991 г. Взаимодействие между восприятием иммиграции как стихийного бедствия и ограничительной политикой выражалось в том, что они взаимно укрепляли друг друга. В частности, чрезмерно ограничительный подход к легальной иммиграции в такой стране, как Италия, с ее либеральной политикой в отношении туристических виз и длинной береговой линией, которую трудно охранять, постоянно приводил к появлению значительного числа нелегальных иммигрантов, что вызывало необходимость многократных амнистий. Это, в свою очередь, укрепляло восприятие иммигрантов как инакомыслящих и мнение о неспособности государства контролировать миграцию, что усиливало моральную панику и восприятие иммиграции как стихийного бедствия. Здесь типичный порочный круг: моральная паника и представление об иммиграции как о нашествии ведут к принятию новых ограничительных мер.

Как уже говорилось, когда в середине 80-х годов произошло открытие иммиграции, государство могло рассчитывать только на закон 1961 г., который фактически копировал систему, существовавшую в странах Северной Европы. Она, однако, не могла действовать в Италии, так как иммиграция была следствием спонтанных процессов, получавших законодательное оформление в результате принятия отдельных решений и стратегий. Таким образом, в течение ряда лет средства контроля удавалось обходить, и для центров занятости стало привычным делом утверждать трудовые соглашения с иностранцами, уже находящимися в Италии. В то же время проблема внешнего контроля не получила достаточного признания. В 1981 г., после присоединения Италии к конвенции № 143 Международной организации труда (МОТ) о нелегальной миграции, был дан толчок законодательной инициативе по вопросам иммиграции. Министерство труда представило законопроект, фактически копирующий меры более строгого контроля, введенные после 1974 г. в странах Северной Европы. Одновременно это же министерство приняло административные меры по замораживанию оформления разрешений на право работы. Это произошло в то время, когда границы были в значительной мере открыты и Италия все еще проводила весьма либеральную политику в отношении виз. Замораживание роковым образом послужило началом создания в Италии миграционного режима, заложившего структурные основы присутствия нелегальных иммигрантов в стране и связанной с этим тревоги в обществе. Поскольку наибольший приток иммигрантов имел место в 1984 и 1990 гг. [37], замораживание оформления разрешений на право работы при фактическом наличии спроса на дешевый труд иммигрантов создало условия для широкого распространения нелегальной иммиграции и нелегального использования труда иммигрантов.

Четыре года спустя первый закон о миграции вступил в силу. Закон 943/86, сосредоточенный на миграции рабочей силы, утвердил неокорпоративистскую структуру (типичную триаду, включавшую правительство, представленное Министерством труда, профсоюзы и ассоциации предпринимателей), обычную для Европы тех лет. Закон реформировал систему внутреннего контроля в двух отношениях. Во-первых, срок действия вида на жительство был отделен от срока действия трудового соглашения. Во-вторых, дав возможность иметь вид на жительство, будучи безработным, закон предписывал центрам занятости составить специальные списки безработных иностранных рабочих, ищущих работу.

Хотя закон 943/86 стал первым шагом к созданию рационального режима миграции и получил положительные отклики в печати и парламентских дебатах, это законодательное здание начало быстро разрушаться, в частности вследствие такой структурной особенности итальянского общества, как существование обширной теневой экономики. Иммигранты, зарегистрированные в качестве безработных, могли продолжать пользоваться видом на жительство, нелегально работая в сфере теневой экономики, где они не имели социальной защиты. Более того, права, предоставленные этим законом рабочим-мигрантам (практически те же, которыми пользовались итальянские рабочие), создавали стимул как для рабочих-иммигрантов, так и для работодателей уклоняться к обоюдной выгоде от уплаты налогов и взносов социального страхования. С другой стороны, поскольку число иммигрантов, зарегистрированных в качестве безработных, увеличивалось, Министерство труда дополнительно заморозило легальный въезд, что привело к увеличению нелегального въезда. В результате в 1986-1988 гг. была начата программа амнистий, направленная на легализацию все возрастающего числа живущих в Италии нелегальных иммигрантов. В целом закон 943/86 стал примером провала политики, но в то же время он довольно долго влиял на общественное мнение своими неожиданными последствиями: воспроизводством значительного числа нелегальных иммигрантов включая вновь прибывших и тех, кто не подпадал под программу амнистии, и наличием большого числа иммигрантов, зарегистрированных в качестве безработных.

С окончанием амнистии 1986-1988 гг. акцент в миграционной политике сместился с внутреннего контроля (вид на жительство и контроль над рынком труда) на внешний, а также на вопросы общественного порядка, что получило отражение в принятом в 1990 г. законе 39/90, больше известном как «legge Martelli» («закон Мартелли»). Принятый в результате жарких политических дебатов и вследствие необходимости сохранить неустойчивое коалиционное правительство, этот закон был компромиссом между либеральными и ограничительными мерами. В качестве либеральных его черт можно упомянуть распространение на всех права на убежище (ранее действовавшего лишь в отношении тех, кто прибывал из стран советского блока) и начало новой программы амнистии, на этот раз открытой для любого иммигранта независимо от того, есть ли у него работа. С другой стороны, этот закон вводил весьма жесткие ограничительные изменения в системе внешних средств контроля, прежде всего установление ежегодного потолка численности вновь прибывающих легальных иммигрантов и введение виз для значительного числа стран. Более того, он подчеркивал, что иммиграция становится вопросом общественного порядка. Наконец, этот закон был направлен на создание эффективной системы высылки из страны в качестве краеугольного камня внутренней системы контроля: изгнание стало обязательной мерой в ответ на самые различные нарушения. Хотя закон 39/90 внес определенный положительный вклад в развитие рациональной системы контроля над иммиграцией, он ничего не мог противопоставить усилению моральной паники, связанной с вопросами миграции, которая нарастала на протяжении 90-х годов. Новая амнистия и «албанское нашествие» 1991 г. усилили восприятие обществом иммиграции как повсеместно нелегального явления, увеличили недоверие к способности государства управлять миграцией и создали представление, что Италия вновь стала страной, подвергшейся иноземному нашествию, хотя и несколько иному, нежели то, что имело место во времена падения Римской империи. Неудивительно, что такие настроения снова вызвали потребность сделать миграционное законодательство более жестким, перекрыв используемые иммигрантами лазейки.

Однако в период с 1992 по 1996 гг. попытки провести всеобъемлющую и органичную иммиграционную реформу потерпели неудачу из-за политического кризиса и перестройки политической системы. Учитывая хрупкое политическое равновесие и наличие двух популистских антииммигрантских партий (сепаратистской Северной лиги и постфашистского Национального союза), было весьма опасно ставить иммиграцию на одно из первых мест в политической повестке дня. Иммиграция была слишком «горячей» темой, чтобы ею в те годы могли заниматься непрочные коалиционные правительства, притом что крайние позиции, занятые Северной лигой и Национальным союзом, не оставляли места для успешного достижения договоренности в парламенте между правящей коалицией и оппозицией.

Показательным примером в этом контексте является попытка реформировать законы об иммиграции, предпринятая в 1995 г. временным «технократическим» правительством, возглавляемым Л. Дини. После падения правительства C. Берлускони в декабре 1994 г. Л. Дини сформировал политически нейтральный кабинет, целиком состоявший из непримиримых технократов, который поддерживало весьма эклектичное парламентское большинство, включавшее левых радикалов, умеренных левых и некоторую часть бывших христианских демократов, а также Северную лигу. Правительство Л. Дини поспешило опубликовать декрет (известный как «Decreto Dini»), который впоследствии должен был быть преобразован в новый закон о миграции. Этот декрет вновь оказался компромиссом, содержавшим ряд противоположных элементов. С одной стороны, под давлением антииммигрантской Северной лиги он был попыткой ускорить и сделать более эффективными случаи отказа в пропуске через границу и высылки из страны. С другой стороны, чтобы угодить левому и католическому компонентам большинства, традиционно обеспокоенным проблемой солидарности с иммигрантами, была введена новая (уже третья по счету) программа их легализации. Декрет как политическая мера потерпел полный провал и не был преобразован в закон в пределах установленного Конституцией 60-дневного срока. Поэтому он несколько раз переиздавался, иногда в прежнем виде, иногда с изменениями. В процессе его переиздания несколько положений были из него исключены, поскольку были признаны неконституционными. В конечном счете вся реформа порядка высылки оказалась настолько неудачной, что даже полиция принялась лоббировать возвращение к прежним нормам. И снова единственным результатом новой программы легализации иммигрантов, которую попытался принять кабинет Л. Дини, было дальнейшее укрепление в сознании общественности мнения, что правительство не в состоянии контролировать миграцию.

Описанный ряд частичных и полных провалов политики в отношении миграции неизбежно усилил моральную панику, а трудности с законодательным оформлением иммиграционной реформы широко толковались как равнодушие правительства к гражданам, ставшим «жертвами» «нашествия» иммигрантов и их якобы повсеместного нелегального проживания.

С 1996 г., при новом левоцентристском правительстве Р. Проди и затем при правительстве Д’Алемы итальянская политическая система стала более стабильной, и это позволило принять в 1998 г. новый закон о миграции, который я кратко рассмотрю ниже.

Система внешнего контроля: визы, легальный въезд, ужесточение пограничного режима

До 1990 г. визовая политика в Италии представляла собой мешанину из разрозненных договоров, а заинтересованность Италии в туризме и ее средиземноморская внешняя политика ослабляли любую попытку установить более жесткий контроль над временным въездом в страну (в 1985 г. визы не требовались для граждан 78 стран включая многие источники иммигрантов, такие, как Марокко, Алжир, Тунис и т. д.). Закон 39/90 изменил такое положение, и для граждан большинства «рискованных» направляющих стран были введены визы. С тех пор визовый режим все более ужесточался ввиду намерения Италии стать частью шенгенской территории. В 1995 г. после многолетнего сопротивления, вызванного существованием исторических внешнеполитических связей, Италия также подчинилась требованию введения виз для граждан балканских стран.

Помимо туристических виз наиболее важными являются визы, выдаваемые легальным долгосрочным иммигрантам: иностранным рабочим и родственникам легально проживающих иммигрантов (воссоединение семей). Для иностранных рабочих после многолетнего отсутствия какого бы то ни было планирования с принятием закона 39/90 был установлен годовой потолок числа въездов с целью устройства на работу. На практике, однако, планирование годового потолка осталось исключительно условным. Основным средством управления легальным въездом иностранных рабочих до сих пор остаются индивидуальные заявки итальянских работодателей. В основе этого процесса лежит предположение, что работодатели захотят пройти сложный бюрократический лабиринт, в том числе местные бюро по трудоустройству и полицейские власти. Этот канал, однако, используется очень редко. Помимо иммигрантов, полагающихся на официальные возможности миграции, рабочие визы обычно выдаются главным образом нелегальным иммигрантам, уже находящимся на территории Италии.

Воссоединение семей зависит от ряда условий: родственники легально проживающих иностранцев могут получить визу с целью воссоединения семьи, если иммигрант имеет достаточный доход, постоянную работу и удобное жилье. В течение ряда лет воссоединение семей затруднялось недостатками административного характера, которые, по-видимому, использовались для поддержания числа въездов на низком уровне. В 1992 г., однако, порядок оформления был упрощен, что привело к резкому увеличению числа виз, выдаваемых с целью воссоединения семей.

Обычный порядок оформления виз не распространяется на тех, кто просит о предоставлении политического убежища. Они могут обращаться за визами непосредственно на границе. С введением общих правил в отношении права на убежище в 1990 г. существовали опасения, что въезд по этой причине может выйти из-под контроля и стать лазейкой для нелегальной иммиграции. Фактически же число лиц, обращающихся к Италии с просьбой о предоставлении политического убежища, весьма малу, причем уровень отказов по таким просьбам высок (в последние годы он составлял от 83% до 92%). Это следствие существующего порядка рассмотрения заявлений, который все это время ускорялся и ужесточался, причем пограничной службе была предоставлена определенная самостоятельность в принятии решений по заявлениям.

Италия традиционно не уделяла особого внимания охране своих границ, поскольку во время «холодной войны» вопросы обеспечения национальной безопасности были фактически переданы в ведение НАТО. Более того, пока визовый режим оставался либеральным, потенциальным иммигрантам не было никакой нужды пересекать границу нелегально, и подобные случаи были незначительным явлением по сравнению с числом иностранцев с просроченными туристическими визами, которые пополняли ряды нелегальных иммигрантов. Введение обязательных виз, сопровождавшееся ужесточением контроля над легальным въездом, привело к росту числа попыток нелегального пересечения границы, в результате чего ее охрана усилилась. Начиная с 1986 г. любая законодательная мера, касавшаяся иммиграции, предусматривала усиление контроля над приграничными районами, и в 1995 г. правительство санкционировало использование на определенный период армии для патрулирования побережья Апулии, куда регулярно начали прибывать суда с нелегальными иммигрантами. Как обычно происходит в области миграционной политики, стоило ввести очередную меру по сдерживанию числа нелегальных въездов, мигранты тотчас находили новую лазейку. Попытки нелегального въезда обычно предпринимали небольшие группы иммигрантов, которые искали малозаметные обходные маршруты.

В 1996 г., однако, был отмечен ряд крупномасштабных попыток нелегального въезда из Туниса в водах, окружающих небольшие острова Лампедуза и Пантеллерия (расположенные к юго-западу от Сицилии и очень близко от Туниса). Иммигранты топили свои суда или сажали их на мель, как только оказывались в итальянских водах. В подобных обстоятельствах ввиду сложившейся гуманитарной практики и обязательств страны властям приморских районов ничего не оставалось, как прийти к ним на помощь. Технически это означало, что в подобных случаях нелегальные иммигранты подпадали под процедуру выдворения из страны, а не отказа в пересечении границы. Поскольку порядок выдворения, по крайней мере до принятия в 1998 г. нового миграционного закона, предусматривал отсрочку выезда из страны на несколько дней и не разрешал задерживать нарушителей, большинство иммигрантов использовали эти дни, чтобы уйти в подполье. Подобной стратегии в то время следовали курдские и албанские иммигранты, прибывавшие на побережье Апулии. В качестве ответных мер итальянские власти усилили патрулирование границы, а также, в случае стран Магриба, постарались заключить соглашения о сотрудничестве с правительствами стран - источников иммигрантов, что свидетельствует о том, что в вопросе о внешнем контроле иммиграционная политика пересекается с внешней.

Контроль над иммиграцией и внешняя политика

Итальянская миграционная политика с самого начала не была чисто «национальным» вопросом, так как на ее формирование в значительной мере влияли как международные, так и региональные факторы. Во-первых, поскольку Италия является одновременно и принимающей страной, и источником иммигрантов, ее система контроля над иммиграцией представляла интерес для нескольких стран Северной Европы. Во-вторых, политика в области миграционного контроля неизбежно переплеталась с исторически сложившейся «средиземноморской» ориентацией итальянской внешней политики.

Со стороны Европы Италия столкнулась с трудностями в объединении своей системы контроля с системами контроля других государств - членов ЕС и в удовлетворении критериев присоединения к Шенгенскому соглашению. Ее усилия также не всегда получали должную оценку со стороны европейских партнеров, которые до настоящего времени находят затруднительным считать Италию надежным и достойным доверия партнером в области иммиграционной политики. Показательно, что в число первоначальных членов объединения, которое впоследствии стало именоваться Шенгенским соглашением 1985 г., входили пять из шести стран - основательниц ЕЭС, и среди них отсутствовала лишь Италия. Рассмотрение просьбы Италии о присоединении к Шенгенскому соглашению, поданной в 1987 г., было отложено на несколько лет, и Италия подписала конвенцию только в 1990 г., когда решения по всем важнейшим вопросам были уже приняты, и итальянскому правительству оставалось лишь выразить с ними согласие. Полная интеграция в шенгенскую систему, однако, была достигнута лишь в 1997 г. из-за задержек с принятием необходимого дополнительного законодательства. Итак, Италия наконец присоединилась (и соответствующим образом за это заплатила) к структуре контроля, определенной стратегическими интересами других государств (стран Северной Европы), не получив при этом для себя особой выгоды. Более того, запоздалая интеграция в шенгенскую систему и отрицательные последствия этого являются риторическим оружием групп, выступающих против иммиграции, которые считают «слишком либеральную» и «антиевропейскую», по их мнению, миграционную политику главной причиной запоздалого вступления Италии в Шенгенский клуб.

Что касается взаимодействия между миграционной политикой и «средиземноморской» ориентацией итальянской внешней политики, в первую очередь была предпринята попытка добиться оперативной координации действий со средиземноморскими странами - источниками иммигрантов и транзитными странами, чтобы они усилили свои средства контроля над эмиграцией и борьбу с нелегальным выездом в Италию с их побережий и через сухопутные границы. Естественно, в основе этого подхода лежит стандартное соглашение о том, что Италия предоставит этим странам финансовую помощь для поддержки их экономического развития в обмен на меры по ограничению нелегальной миграции. Осуществлению этой стратегии воспрепятствовал тот простой факт, что из-за бюджетного дефицита средства, выделяемые на международное сотрудничество, были в Италии в последние годы значительно сокращены. Поэтому стратегия была переработана, и страна вновь выступила в поддержку доктрины разделения бремени в принятии политических мер на уровне ЕС и постаралась сохранить вопросы иммиграции с южного направления на одном из первых мест в европейской повестке дня - по крайней мере на том же месте, что и вопросы иммиграции с восточного направления [29]. Результаты такой стратегии весьма двойственны как из-за политической нестабильности в Италии (и вызванного этим сокращения ее возможностей отстаивать свои интересы в Европе), так и вследствие условий в странах - источниках иммигрантов.

Самой последней мерой является попытка ввести внешний контроль над иммиграцией посредством заключения со странами - источниками иммигрантов и транзитными странами официальных договоров, облегчающих репатриацию, - таких, как договоры, подписанные в 1996 г. с Албанией и Турцией. Эта стратегия введения внешнего контроля особенно энергично и с определенным успехом осуществлялась в отношениях с Албанией после последнего иммиграционного кризиса в 1997 г.

Внутренние средства контроля над миграцией

Как видно, в результате воздействия международных и внутренних факторов Италия реформировала свою систему контроля над миграцией, сосредоточив внимание главным образом на внешних средствах контроля (введение виз, ограничение легального въезда, ужесточение пограничного контроля и т. д.). Эти усилия не сопровождались равнозначной по масштабам реформой внутренних средств контроля, что способствовало постоянному воспроизводству, хотя и более низкими темпами, значительного числа нелегальных иммигрантов. Как станет ясно далее, отсутствие улучшений в системе внутренних средств контроля связано с существованием очевидного избирательного соответствия между структурным весом теневой экономики в социально-экономической системе Италии с точки зрения ее чисто экономических масштабов и ее роли социального буфера - и наличием нелегальных иммигрантов. Улучшение внутреннего контроля означало бы открытое признание значимости теневой экономики, на что правительство не захочет пойти как из страха вызвать социальную напряженность, так и из желания избежать ущерба международному престижу страну.
Две основы итальянской системы внутреннего контроля над иммиграцией - вид на жительство (permesso di soggiorno) и разрешение на работу (autorizzazione al lavoro).

Первый, выдаваемый Министерством внутренних дел, - это документ, который иммигранты должны всегда иметь при себе и предъявлять при полицейской проверке, предполагаемому работодателю при найме на работу или домовладельцу при найме жилья. Не позднее восьми дней после прибытия на территорию Италии иммигрант, легально въехавший в страну, должен подать заявление об оформлении вида на жительство в местный полицейский участок. Виды на жительство различаются по сроку действия, причем одни из них могут быть продлены, а другие - нет, и возможность их продления обычно зависит от доказательства наличия легального дохода в размере не менее величины социальной пенсии. В разрешении на право работы, которое выдает Министерство труда и которое должно сопровождать иммигрантов на протяжении всего их стажа работы, указываются код отрасли и вид работы, которую они могут получить, регистрируется любое изменение работодателя, а также ведется учет периодов безработицы. Прием иммигрантов на работу без проверки их разрешения на работу является нарушением закона, и предусмотрены штрафы и даже лишение свободы в случае нелегального найма иммигрантов. В принципе эти два документа в совокупности должны обеспечивать полную прозрачность жизни любого иммигранта.

На практике эта формальная система тотального официального наблюдения и прозрачности резко противоречит реальным обычаям повседневной жизни в Италии, где значительная доля граждан привыкла обходить инструкции и действовать в теневой экономике. Подобно многим итальянцам, работающим как по найму, так и не по найму, иммигранты годами могут жить и живут, не оставляя никаких следов своей деятельности, а если такие следы и остаются, они так или иначе, вероятнее всего, затеряются среди массы документов, накапливаемых разными довольно разрозненными бюрократическими структурами.

Хотя неэффективность системы внутреннего контроля, основанной на выдаче видов на жительство и разрешений на право работы, широко признается как общественным мнением, так и теми, кто определяет политику, дебаты в этой сфере едва ли когда-либо сосредоточивались на необходимости реформировать эту систему. Возможным объяснением излишнего внимания к внешним средствам и игнорирования внутренних средств контроля является нежелание заниматься последними, поскольку это означало бы внесение раздоров в отношения между государством и гражданским обществом. Реформирование внутренних средств контроля неизбежно заставило бы правительство заниматься такими неприятными явлениями, как процветающая теневая экономика, значительная теневая доля рынка жилья, плохая работа государственной администрации и фактическое отсутствие государственного контроля в тех областях страны, где сильна традиционная организованная преступность и где она теперь устанавливает прочные связи с нарождающимися преступными организациями на другом берегу Адриатического моря.

Закон 1998 г. о миграции

Новый закон об иммиграции, принятый итальянским парламентом в 1998 г. (закон 40/1998), представило и неоднократно защищало левоцентристское правительство именно как законодательную меру, ставшую самой первой в Италии попыткой всесторонне отреагировать на такое явление, как миграция, и, таким образом, положившую конец «cultura dell’emergenza». Этот закон фактически является лучшим примером принципа «никакой иммиграции без контроля, но и никакого контроля без интеграции», поскольку содержит ограничительные и подчас нелиберальные меры контроля, а также весьма либеральные принципы полной интеграции иммигрантов с местным населением. Предложенный правительством закон, состоящий из семи разделов и 46 статей, весьма обширен и охватывает три отдельных вопроса:

  • борьбу с нелегальной иммиграцией и организациями контрабандистов;
  • регулирование миграции рабочей силы при помощи системы годовых квот;
  • совершенствование прав, предоставляемых легальным иммигрантам, чтобы способствовать их интеграции с местным населением.

Что же касается тех аспектов закона 40/98, которые касаются контроля над иммиграцией, то он представляет собой кульминацию реформ последнего десятилетия, поскольку его положения:

  • отдают приоритет укреплению внешних средств контроля над миграцией;
  • устанавливают более прочные основания для вынесения средств контроля над миграцией в соседние государства;
  • вводят более жесткие санкции против организаторов нелегального въезда;
  • повышают эффективность механизмов выдворения из страны.

В области внешних средств контроля основное изменение касается конфигурации границы как разделительной линии не только в пространстве, но и во времени. Как я уже пояснял, отказ в пересечении границы представляет собой намного более эффективный механизм, нежели выдворение после того, как человек пересек границу и находится на национальной территории. Теперь же закон предусматривает возможность отказать в пересечении границы всем тем, кого «останавливают в момент пересечения или непосредственно после пересечения» (ст. 2, п. 8). Это факт, подтверждающий склонность государств считать отказ в пересечении границы менее проблематичным, чем выдворение [19].

Более того, отказ в пропуске на территорию страны непосредственно после пересечения границы теперь распространен на лиц, присутствующих на национальной территории в результате осуществления временных гуманитарных мер по их спасению. Это положение, с которым уже экспериментировали во время последнего албанского кризиса 1998 г., имеет целью положить конец стратегии, которой следовали иммигранты в случаях с островами Лампедуза и Пантеллерия, о которых я упоминал.

Одним из главных инструментов внутреннего контроля является выдворение, которое я намеренно не рассматривал выше, поскольку его порядок был существенно изменен в соответствии с новым законом. Решение о выдворении может быть принято и соответствующее уведомление может быть сделано в том случае, когда иммигранты, проживающие как легально, так и нелегально, совершают определенное установленное законом число правонарушений, а также когда полиция задерживает нелегально проживающих иммигрантов, поскольку нелегальное проживание должно автоматически повлечь за собой решение о выдворении. Такая возможность существовала и до принятия нового закона 1998 г., однако порядок применения таких мер был расплывчат и неэффективен. В Италии до сих пор существовал постоянный значительный разрыв между числом уведомлений о выдворении и числом действительных выдворений. Это объясняется как юридическими гарантиями, предоставляемыми иммигранту после того, как он был уведомлен о предстоящем выдворении (что дает ему возможность скрыться), так и проблемой пропуска обратно на родину. После того, как решение о выдворении принято, для репатриации выдворяемого иммигранта необходимо получить согласие страны происхождения. Такое согласие обычно дается только после того, как страна происхождения установит личность иммигранта. Однако иммигранты идут на хитрости и сообщают властям ложные сведения о своем имени и национальной принадлежности. Поэтому даже после того, как решение о выдворении вступает в силу (после апелляции), проходит не один месяц, прежде чем репатриация становится возможной. Тем временем (по крайней мере до принятия нового закона) выдворяемый иммигрант не мог быть задержан в ожидании репатриации и, таким образом, имел возможность скрыться.

Закон 40/98 направлен на повышение эффективности выдворения несколькими путями:

  • сокращение разновидностей решений о выдворении до двух: исключительного выдворения по решению, принимаемому только Министерством внутренних дел по причинам общественного порядка и безопасности; обычного выдворения по распоряжениям префектов в отношении лиц, которые въехали в страну без документов или не продлили вид на жительство либо оказались «социально опасными»;
  • сокращение юридических гарантий;
  • учреждение Centri di Permanenza e Assistenza Temporanea (центров временного заключения под стражу, далее именуемых ЦВЗ), где должны содержаться лица, распоряжения о выдворении которых не могут быть немедленно выполнены;
  • заключение соглашений с основными странами - источниками иммигрантов об их пропуске обратно на родину.

Что касается прочих инструментов внутреннего контроля, то, подтверждая тенденцию, уже отмеченную в ранее принятом законодательстве, новый закон воздерживается от рассмотрения проблемы рынка труда и контроля над нелегальной занятостью в теневой экономике. Введение механизма планирования в виде годовых квот на легальный въезд главным образом по причинам устройства на работу рискует остаться, как и прежде, пустой формальностью, хотя судить о его эффективности еще рано.

Последнее, но не менее важное обстоятельство заключается в том, что после того, как закон 40/98 вступил в силу и правительство установило квоту на въезд в 1998 г. в размере около 38 тыс. человек, огромное число заявлений, поданных в рамках этой квоты главным образом лицами, уже живущими в Италии, неизбежно привело к принятию новой программы амнистии, пятой за 16 лет после программ 1982, 1986-1988, 1990 и 1995-1996 гг.

Общие выводы

Какие основные выводы можно сделать из предложенного мной описания развития миграционного режима в Италии и анализа его основ и главных недостатков? Удалось ли итальянской политике в области контроля над иммиграцией стать средством регулирования миграции в целом и сдерживания ее нелегальной составляющей? Или же мой рассказ представляет собой историю постоянных провалов этой политики?

Прежде чем ответить на эти вопросы, следует подчеркнуть, что контроль над миграцией в Италии - несколько иное и более трудное дело, чем в странах Северной Европы, причем не только из-за стереотипного представления о традиционной неэффективности итальянской бюрократии. Во-первых, потоки мигрантов здесь отличаются от тех, что прибывают в Северную Европу через систему гастарбайтеров: они более распылены и поэтому хуже поддаются контролю. Во-вторых, существует явное противоречие между строительством «крепости под названием Европа» и связанной с этим политикой ограничений на въезд, с одной стороны, и ставшей к настоящему времени структурной зависимостью маргинальных секторов официальной итальянской экономики (не говоря уже о теневой экономике) от наличия дешевой и гибкой иностранной рабочей силы - с другой. Последнее, но не менее важное - осуществлять контроль на береговой границе намного труднее, чем на сухопутной.

После таких слов весьма велико искушение последовать в русле господствующих настроений итальянского общественного мнения и крупнейших секторов политического истеблишмента и объявить итальянскую иммиграционную политику провалом. Чтобы избежать этого искушения и дать итальянской иммиграционной политике более справедливую оценку, я вначале рассмотрю данные, приведенные в следующих трех таблицах. Такая оценка лишь незначительно затрагивает новые меры, введенные в соответствии с законом 40/98, поскольку судить об их результатах слишком рано. Этот закон еще не полностью введен в действие, поскольку предстоит одобрить несколько вспомогательных законодательных и административных актов.

В литературе и публичных дискуссиях как закон 943/86, так и закон 39/90 рассматриваются в качестве примеров неудачной политики, а предусмотренные ими меры считаются слабыми и неэффективными, и их обычно связывают только с программой амнистии, начатой в соответствии с этими законами. Более взвешенный анализ привел бы к выводу, что они по крайней мере заложили первые камни в здание новой структуры контроля над миграцией. В 1991 г. итальянские власти неплохо справились с первой волной албанских беженцев, успешно организовав принудительную репатриацию нескольких тысяч албанцев в весьма сжатые сроки. Это было бы невозможно без новых юридических инструментов, введенных в действие в соответствии с законом 39/90. Более того, те же относительно эффективные меры были вновь приняты в отношении второй волны албанских беженцев в 1997 г. [32], как показано в табл. 8.

Таблица 8
Разрешение кризиса с албанскими беженцами в 1997 г.

Показатель 27 апреля 9 мая 30 июня 30 июля
Число прибывших беженцев 13450 16320 16798 16964
Выслано в Албанию по прибытию 1302 3140 4398 6517
Размещено в центрах по размещению 5200 5815 3853 3446
Размещено у родственников 3300 3922 5023 3935
Скрылись 3648 3443 3524 3066

Источник: Министерство внутренних дел.

Когда кризис закончился, лишь около 3 тыс. беженцев (18%) скрылись, тогда как 6,5 тыс. (38%) были по прибытии высланы в Албанию.

Закон 39/90 также сделал возможным быстрое введение визового режима для стран Северной Африки, что впоследствии привело к увеличению числа лиц, которым было отказано во въезде на границе (табл. 9, третья колонка). В 1998 г. отмечено существенное увеличение числа отказов во въезде на границе и перелом тенденции к их сокращению, начавшейся в 1993 г., что, возможно, свидетельствует о том, что меры, введенные в соответствии с законом 40/98, действуют.

Таблица 9
Число отказов во въезде на итальянской границе

Год Число лиц, провереных на границе Число проверенных транспортных средств Число лиц, получивших отказ во въезде на границе
1986 159937 474790 20054
1987 253320 486697 23496
1988 - - 31120
1989 225974 498123 39977
1990 230171 - 61813
1991 - - 62132
1992 238258 - 63077
1993 225205 - 69889
1994 243720 629564 61305
1995 243799 660126 67758
1996 - - 54144
1997 - - 39888
1998 - - 45157

Источник: Министерство внутренних дел.

Шансы скрытно пересечь границу в последние годы заметно уменьшились, о чем красноречиво свидетельствуют данные об усилении пограничного контроля.

Из табл. 10 видно, что хотя разрыв между числом уведомлений о выдворении и их фактическим количеством остался существенным, число выдворений в 1990-1998 гг. почти неизменно увеличивалось. С введением в действие новых положений, содержащихся в законе 40/98, разрыв между числом уведомлений о выдворении и их фактическим количеством должен несколько сократиться.

Таблица 10
Число уведомлений о выдворении и фактическое число выдворений

Год Число уведомлений о выдворении Фактическое число выдворений
1989 845 -
1990 12473 2776
1991 22938 4099
1992 30570 3984
1993 49010 5551
1994 56950 6212
1995 56270 7521
1996 34520 5059
1997 50379 9005
1998 49065 10097

Источник: Министерство внутренних дел.

Еще одна область, в которой итальянскую политику нельзя оценить отрицательно, это соглашения со странами - источниками иммигрантов и с принимающими иммигрантов государствами об их пропуске обратно на родину. С 1996 по 1998 гг. Италия подписала 16 таких соглашений со странами, не входящими в ЕС. Важность подобных соглашений не следует недооценивать: в 1998 г. Италия уведомила 7854 албанских граждан о выдворении и фактически выдворила 6900 из них благодаря подписанному с Албанией в 1997 г. соглашению о пропуске иммигрантов обратно на родину.

В целом можно с достаточными основаниями утверждать, что пример с контролем над миграцией Италии - не только история провалов политики и что создание режима контроля над миграцией принесло определенные умеренно положительные результаты.

Разумеется, при этом существует большое «но», и необходимо учитывать другую сторону медали, причем лучшим способом сделать это является (по двум причинам) рассмотрение данных о пяти программах амнистии, которые осуществлялись начиная с 1982 г.:

1982 г.: 12 000 случаев легализации;
1986-1988 гг.: 118 000 случаев легализации;
1990 г.: 234 841 случай легализации;
1995-1996 гг.: 248 501 случай легализации;
1998-1999 гг.: 320 000 случаев легализации3.

Первая причина, по которой число амнистий используют в качестве иллюстрации негативной стороны выбора, сделанного Италией в отношении миграции, - то, что они представляют собой весьма яркое косвенное свидетельство ее ограниченной способности положить конец нелегальному въезду. Эти цифры не только значительны, но и постоянно возрастают, подтверждая тем самым, что различные условия, которые я выше проиллюстрировал (как социально-экономические, так и связанные с законодательством и разработкой политики), сходятся воедино, воспроизводя значительное число нелегальных иммигрантов4.

Однако имеется и вторая причина, по которой амнистии являются признаком частичной неудачи. Обычно после принятия решений об амнистиях их последующее представление и узаконение сопровождается множеством разумных доводов: они помогают борьбе с теневой экономикой, они помогают интеграции иммигрантов с местным населением, они - моральный долг либерального демократического государства. Несомненно, легализация позволяет иммигрантам улучшить юридические основания своего присутствия в стране, а в некоторых случаях и социально-экономическое положение. Она имеет, однако, и несколько более тонкие отрицательные последствия. Во-первых, она способствует созданию в обществе представления об иммиграции как о серьезной социальной проблеме. На протяжении нескольких дней газеты и телевидение сосредоточивают внимание на длинных очередях иммигрантов у зданий полиции и отдельных происходящих там инцидентах.

Таким образом, лица, которые, вероятно, прибыли в различные годы, внезапно начинают изображаться и восприниматься как «нашествие», «наводнение» и «толпа». Во-вторых, само понятие «легализация» содержит в себе скрытое обвинение лиц, в большинстве своем просто честно зарабатывающих на жизнь, в противоправном и антиобщественном поведении. В-третьих, это способствует развитию представления о слабости государства и его неспособности контролировать свои границы, таким образом открывая пространство для действий антииммигрантски настроенных политических авантюристов и подпитывая порочный круг. В-четвертых, это укрепляет дихотомию «легальный - нелегальный» и способствует созданию в обществе представления о последнем как о чем-то нежелательном и опасном.

С учетом изложенного и исходя из взгляда в прошлое можно рассматривать комплекс итальянских ограничительных законов, сопровождаемых амнистиями и прочими либеральными положениями, как явно иррациональный. Возникает естественный вопрос: не разумнее ли было бы отвести большее место легальному въезду и меньше обращаться к легализации, в особенности ввиду ее последствий? Мой ответ вытекает непосредственно из теоретических рассуждений в первой части статьи: миграционная политика не обязательно является областью рационального и разумного и в большей степени, чем другие области политики, представляет собой своего рода планирование наугад.

Регулирование миграции развивалось в Италии бессистемно, и в ходе этого процесса стало очевидно, что представление об иммиграции как о насущной проблеме («наводнение») и ограничительная политика со временем укрепляют друг друга. Скорость, с которой были введены ограничения на легальный въезд, несмотря на объективные трудности патрулирования берегов Италии, обеспечила возможность воспроизводства постоянного притока нелегальных мигрантов и их присутствия в стране. Если к этим «мягким» элементам, относящимся к взаимодействию между политическим и символическим аспектами, добавить «жесткий» структурный факт, представленный наличием в итальянской социально-экономической системе процветающей теневой экономики и маргинальных секторов официальной экономики, зависящих в настоящее время от иностранной рабочей силы, становится ясно, что упомянутый выше порочный круг очень трудно разорвать, и лишь после нескольких лет применения нового широкомасштабного закона 40/98 можно будет определить, действительно ли он способен радикально изменить ситуацию.

Сравнительные уроки для России

Вслед за социально-экономическим кризисом и этническими конфликтами, которые разразились в Советском Союзе в конце 80-х - начале 90-х годов, потенциальная эмиграция из таких неблагополучных регионов заняла в Европе одно из первых мест в политической повестке дня как раз в то время, когда европейские средства массовой информации и лица, определяющие политику, закладывали фундамент для строительства «крепости под названием Европа». В этом контексте Советский Союз (а затем Россия) рассматривался как потенциальный источник массовой «новой» иммиграции в Европу. Западные средства массовой информации были заполнены заявлениями должностных лиц и мрачными прогнозами журналистов о предстоящем беспрецедентном притоке иммигрантов5.

Я же, напротив, продемонстрировал6, что хотя эмиграция на Запад и увеличилась за последние годы, ее рост был ограниченным и представлял собой менее актуальное явление, чем перемещение населения внутри постсоветского пространства (по большей части в сторону России), внутрироссийское перемещение и иммиграция в Россию из менее развитых стран Азии и Африки.

В годы, предшествовавшие распаду Советского Союза, и в особенности после его развала миграция приобрела новую актуальность для России. Это объясняется рядом факторов, часть которых возникла в конце 80-х - начале 90-х годов, а другие более конкретно связаны с постсоветским контекстом.

Во-первых, одной из первых инициатив перестройки в области прав человека была полная либерализация режима эмиграции, традиционно ограниченного при советской власти. Начиная с 1993 г. свобода передвижения является одним из основных прав, гарантируемых новой Конституцией России7, и граждане могут теперь свободно решать, эмигрировать ли им временно или постоянно в поиске лучших возможностей, что для определенных групп (евреев, этнических немцев, этнических греков и т. д.) означает возможность «возвращения» на «историческую родину».

Во-вторых, волна межэтнической напряженности и откровенных межэтнических войн, которые разразились во время и после распада Советского Союза, вызвала значительный поток беженцев и перемещенных лиц внутри постсоветского пространства, направленный главным образом в сторону России.

В-третьих, появление «новых независимых государств» (ННГ) повлекло за собой изменение статуса их этнических русских жителей, что наряду с другими социально-экономическими факторами способствовало усилению стремления последних репатриироваться в Россию.

В-четвертых, полное открытие России для внешнего мира и ее полное восстановление в международном сообществе (в том числе и в плане международных норм, касающихся прав человека, таких, как ратифицированная ею в 1992 г. Женевская конвенция 1951 г. о статусе беженцев), а также ее неспособность эффективно контролировать свои протяженные границы сделали ее местом назначения нового потока нелегальных транзитных или постоянных иммигрантов из стран Азии и Африки.

И последнее, но не менее важное: широко распространившийся в России и остальной части постсоветского пространства социально-экономический кризис может стимулировать и стимулирует эмиграцию в более развитые страны за пределами постсоветского пространства; с другой стороны, он также способствует иммиграции из некоторых ННГ в Россию, поскольку в них за исключением государств Балтии условия жизни ухудшились больше, чем в России. Переход к рыночной экономике и вызванные этим социально-экономические проблемы также вызвали новую тенденцию внутренней миграции из одной части Российской Федерации в другую и, в меньшей степени, между городами и сельской местностью.

Как уже указывалось, проблемы миграции, вместо того чтобы рассматриваться с практической и технической сторон, имеют свойство превращаться в геополитические вопросы большого политического и символического значения, затрагивающие лицо страны, и трактоваться как таковые. Это особенно верно в России, где этнические русские, живущие в ННГ, - проблема не только с точки зрения конкретных вопросов размещения их притока, но также, что важнее, в плане связанных с этим символических, политических и геополитических последствий. Помимо русской диаспоры существуют и другие аспекты новых миграционных потоков, которые быстро приобрели статус национальных проблем. К ним относятся боязнь неуклонного «мирного завоевания» российского Дальнего Востока китайскими иммигрантами, не говоря уже о возрастающем возмущении России Западом из-за того, что тот фактически превратил ее в буферную зону миграции.

С конца 1993 г. и в особенности в начале 1994 г. миграция стала темой широких общественных дискуссий и (по крайней мере, по официальной информации) вопросом первостепенной важности в правительственной повестке дня.

Краткий обзор миграционных потоков

Всякая типология миграционных потоков неизбежно страдает ограниченностью, поскольку невозможно концептуально отразить сложности индивидуальных решений о миграции.

Помня об этом, я тем не менее считаю целесообразным выделить согласно широкой географической типологии следующие миграционные потоки, воздействующие на Россию: а) миграцию между Россией и дальним зарубежьем; б) миграцию между Россией и ближним зарубежьем; в) миграцию внутри России.

Более подробно подразделяя эти три главных типа на подтипы, мы получаем следующую картину:

1. Миграция между Россией и дальним зарубежьем.

1.1. Эмиграция российских граждан в страны Запада.
1.1.1. Легальная постоянная эмиграция (включая эмиграцию, известную как «утечка мозгов»).
1.1.2. Легальная временная эмиграция по соглашениям о завербованной рабочей силе.
1.1.3. Нелегальная эмиграция (главным образом путем просрочки туристической визы).
1.1.4. Этническая репатриация в Германию, Грецию, Израиль.
1.2. Иммиграция в Россию из дальнего зарубежья.
1.2.1. Нелегальная транзитная миграция.
1.2.2. Нелегальная миграция, преднамеренно направленная в Россию (главным образом из Китая).
1.2.3. Лица, обращающиеся с просьбой о предоставлении политического убежища.
1.2.4. Легальная временная иммиграция по соглашениям о завербованной рабочей силе.

2. Миграция между Россией и ближним зарубежьем (фактически включает в себя только потоки, направленные в Россию).

2.1. Вынужденная миграция (из-за межэтнических и гражданских войн, межэтнической напряженности и дискриминации).
2.2. Репатриация русских.
2.3. Легальная и нелегальная экономическая иммиграция из ННГ (армяне, азербайджанцы, грузины, украинцы).

3. Миграция внутри России.

3.1. Потоки перемещенных лиц (в результате жестокого конфликта на Северном Кавказе).
3.2. Экономическая/этническая миграция из северокавказских республик (северокавказские народности/русские).
3.3. Социально-экономическая миграция с Севера и Дальнего Востока.

Таким образом, получается по меньшей мере 14 качественно различных типов миграционных потоков, среди которых мы должны выбрать актуальные для проблемы политики в области контроля над миграцией и, более конкретно, для проблемы борьбы с нелегальной иммиграцией. Во-первых, естественно, можно исключить п. 1.1 и связанные с ним подтипы, поскольку они касаются эмиграции. Во-вторых, хотя бы в принципе, следует также исключить миграцию внутри России, так как внутренняя миграция по определению не может быть нелегальной. Оговорка «в принципе» означает, что увековечивание института прописки во многих случаях делает условия, касающиеся внутренних мигрантов, аналогичными условиям, существующим для международных нелегальных мигрантов. Более того, некоторые внутренние потоки миграции (с Северного Кавказа - по «этническим» причинам, а те, которые сейчас вызывают отток населения с Севера и Дальнего Востока, - по социально-экономическим и геополитическим причинам) вызывают большое беспокойство российских властей и занимают одно из первых мест среди вопросов миграционной политики. Несмотря на это, я не буду здесь обсуждать проблему контроля над внутренней миграцией.

В-третьих, конечно, можно исключить проблему добровольной или вынужденной репатриации этнических русских из ближнего зарубежья, поскольку это явление явно отличается от международной миграции и выходит (или по крайней мере должно выходить) за пределы политики в области контроля над миграцией и наверняка не может служить причиной нелегальной миграции. В итоге остаются следующие потоки, относящиеся к нашей теме:

из дальнего зарубежья:
нелегальная транзитная миграция;
нелегальная миграция, преднамеренно направленная в Россию;
лица, обращающиеся с просьбой о предоставлении политического убежища;
(легальная временная иммиграция по соглашениям о завербованной рабочей силе);

из ближнего зарубежья:
легальная и нелегальная экономическая иммиграция из ННГ;
(вынужденная миграция).

Временная иммиграция по соглашениям о завербованной рабочей силе и вынужденная миграция указаны в скобках, потому что они в принципе не должны иметь отношения к нелегальной миграции. На практике, однако, некоторые рабочие, прибывающие по соглашениям о завербованной рабочей силе, остаются в стране по окончании срока контрактов, а лица, принимаемые после вспышек конфликтов, не всегда впоследствии репатриируются и либо не получают юридического статуса беженцев, либо продолжают пребывать в стране после истечения срока действия такого статуса.

Новым и крупномасштабным явлением 90-х годов является присутствие в России нелегальных иммигрантов и лиц, обращающихся с просьбой о предоставлении политического убежища, из стран Азии и Африки. При отсутствии всякой основы для оценки фактического размера этого миграционного потока главной причиной его анализа является актуальность, которую он приобрел для миграционной политики и политики вообще. Имеется несколько ориентировочных оценок численности нелегальных мигрантов в России, о правильности которых трудно судить. В то время как первая из них, опубликованная в конце 1993 г., оценивает общее число нелегальных мигрантов в России в 100 тыс. [33, p. 40], по оценке главы Федеральной миграционной службы (ФМС) Т. Регент их число составляло 500 тыс. в конце 1995 г., и ожидалось, что ежегодный его прирост составляет 100 тыс. [7, p. 70]. То же число - 500 тыс. находящихся в России иностранцев или лиц без гражданства, не имеющих определенного юридического статуса, было названо С. Ягодиным, по утверждению которого в Россию ежедневно прибывают от 100 до 300 нелегальных мигрантов [10, p. 142-143]. Самая последняя оценка, названная Т. Регент на международной конференции по нелегальной миграции в Праге (15-16 октября 1997 г.), составляла 700 тыс. нелегальных мигрантов, большинство которых прибыли и прибывают в Россию через бывшие советские республики, главным образом через республики Средней Азии благодаря безвизовому режиму перемещения в пределах СНГ 8.

Единственные данные, объективно подтверждающие это новое явление, - число лиц, прибывающих из стран за пределами бывшего СССР, которые обратились за помощью в московское представительство верховного комиссара ООН по делам беженцев и многие из которых были зарегистрированы этим представительством как нуждающиеся в убежище. Согласно данным, приведенным в докладе верховного комиссара ООН по делам беженцев «Состояние беженцев в мире в 1997-1998 гг.: гуманитарная повестка дня»9, с момента открытия московского представительства верховного комиссара ООН по делам беженцев в 1992 г. около 40 тыс. ищущих убежища из дальнего зарубежья обратились туда за советом и помощью. 65% из них прибыли из Афганистана, остальные - из таких стран, как Ангола, Эфиопия, Ирак, Руанда, Сомали, Шри-Ланка и Заир. Лишь немногие из них намереваются задержаться в России на какое-то время и предпочли бы отправиться в Западную Европу или Северную Америку. Новые барьеры на пути легального въезда на Запад, главным образом статья о «безопасной третьей стране», которая применяется к России после ее присоединения к конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу 1967 г. к этой конвенции, вынуждают тех, кто не в состоянии оплатить услуги посредников по нелегальному перемещению мигрантов, остаться в России.

Вероятно, они представляют собой лишь часть более многочисленного притока нелегальных транзитных мигрантов, которые сначала прибывают на окраины бывшего Советского Союза, а затем переезжают в Россию, откуда планируют продолжить путь на Запад [36]. Этому способствует тот факт, что (как предполагает Д. Смит, ссылающийся на источники в американской разведке [34, p. 64]), Москва становится одним из главных центров, где сосредоточены преступные группировки, организующие нелегальную международную миграцию.

По данным российских источников, однако, присутствие нелегальных мигрантов в России является не только следствием задержки направляющихся на Запад транзитных мигрантов (см., например, [7; 3, c. 40-42; 10, c. 152-155]). С. Ягодин перечисляет несколько других источников нелегальной миграции, таких, как китайские и вьетнамские мелкие торговцы, иммигрирующие через китайско-российскую границу или через Таджикистан; китайские, северокорейские и вьетнамские рабочие, которые прибыли по соглашениям о завербованной рабочей силе и остались в стране после окончания срока их контрактов (см. ниже); студенты из африканских и азиатских стран - сателлитов СССР, а также такие же студенты, находившиеся в других бывших советских республиках и приехавшие в Россию.

Из числа нелегальных мигрантов предположительно не транзитного характера серьезную озабоченность в России вызывают мелкие торговцы и рабочие по контрактам из Китая. Оценки численности нелегальных китайских мигрантов в одной только Москве колеблются от 50 тыс. [3, c. 42] до 100 тыс. человек (оценка ФМС, приведенная в [10, c. 154]). Прежде всего, однако, Россию беспокоит то, что большинство нелегальных китайских мигрантов, очевидно, въезжают и действуют в приграничных регионах малонаселенного российского Дальнего Востока, для которого также характерна тенденция оттока русского населения. По сведениям ИТАР-ТАСС, должностные лица Министерства внутренних дел заявляют, что численность китайцев на Дальнем Востоке увеличилось с 300 тыс. человек в начале 1994 г. до 2 млн весной 1997 г. Эта вызывающая сомнения цифра - косвенный индикатор геополитической озабоченности и предположений о том, что китайская иммиграция на российский Дальний Восток возрастает.


Литература

1. Воронина Н. Правовое регулирование миграции в России // Вынужденные миграции: интеграция и возвращение / Под ред. В. А. Тишкова; Ин-т этнологии и антропологии РАН. - М., 1997.
2. Информационно-аналитический бюллетень / ФМС. - 1995. - № 7.
3. Комарова О., Тишков В. Российская Федерация: миграции и миграционная политика // Миграции и новые диаспоры в постсоветских государствах / Под ред. В. А. Тишкова; Ин-т этнологии и антропологии РАН. - М., 1996.
4. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. - М., 1996. - (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).
5. Носов М. Российский Дальний Восток и Китай: проблемы сегодняшнего дня и перспективы сотрудничества // Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. - М., 1996. - С. 11-36. - (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).
6. Портяков В. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке России // Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. - М., 1996. - С. 37-58. - (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).
7. Регент Т. Мигрант - не перекати-поле // Междунар. жизнь. - 1995. - № 4-5. - С. 65-73.
8. Российский статистический ежегодник / Госкомстат России. - М., 1995.
9. Тезисы доклада на заседание коллегии ФМС России / Федер. миграц. служба России. - М., 1996. - (1-3-96).
10. Ягодин С. Вопросы разработки новой государственной миграционной политики России: иммиграционный контроль как элемент национальной политики // Российская диаспора и проблемы недобровольной миграции на постсоветском пространстве / Под ред. В. Деева, Е. Филипповой и А. Ястребовой; Рос. о-во Красного Креста. - М., 1997.
11. Amersfoort H. Migration: the Limits of Governmental Control // New Community. - 1996. - Vol. 22. - P. 243-257.
12. Brubaker W. R. Comment // Controlling Immigration: A Global Perspective / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). - Stanford: Stanford Univ. Press, 1994. - P. 229-231.
13. Codagnone C. Questione nazionale e migrazioni etniche: la Russia e lo spazio post-Sovietico. - Milano: Franco Angeli, 1997.
14. Codagnone C. New Migration in Russia in the 1990s // New Migration in Europe: Social Constructions and Social Realities / K. Khoser e H. Luts (a cura di). - London: MacMillan, 1998. - P. 39-59.
15. Codagnone C. Migration and Migration Politics in Post-Soviet Russia // Ethnobarometer Working Paper. - 1998. - № 2 (Nov.). - (CSS/CEMES).
16. Controlling Immigration. A Global Perspective / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). - Stanford: Stanford Univ. Press, 1994.
17. European Immigration Policy: A Comparative Study / T. Hammar (ed.). - Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985.
18. Freeman G. P. Can Liberal States Control Unwanted Migration? // The Annals of the AAPSS. - 1994. - Vol. 534. - P. 17-30.
19. Holliefield J. F. Immigrants, Markets and States: The Political Economy of Postwar Europe. - Cambridge MA: Harvard Univ. Press, 1992.
20. Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migration, Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed.). - Osnabruck: Universitatsverlag Rasch, 1996. - P. 367-402.
21. Joppke C. Asylum and State Sovereignty: A Comparison of the United States, Germany, and Britain // Comparative Political Studies. - 1997. - № 30. - P. 259-298.
22. Kindleberger C. P. Europe’s Postwar Growth: The Role of Labor Supply. - Cambridge: Harvard Univ. Press, 1967.
23. King R., Rybczuk K. Southern Europe and the International Division of Labour: From Emigration to Immigration // The New Geography of European Migrations / R. King (ed.). - London: Belhaven Press, 1993.
24. Leenders M. From Inclusion to Exclusion: Refugees and Immigrants in Italy between 1861 and 1943 // Immigrants and Minorities. - 1995. - № 14. - P. 115-138.
25. Lewis R., Rowland R. Population Redistribution in the USSR: Its Impact on Society 1897-1977. - New York: Praeger, 1979.
26. Massey D. S. The False Legacy of the 1965 Immigration Act // World on the Move. - 1996. - № 2. - P. 2-3.
27. Montanari A., Cortese A. Third World Immigrants in Italy // Mass Migration in Europe / R. King (ed.). - London: Belhaven Press, 1993.
28. North D. S. Why Democratic Governments Can’t Cope with Illegal Migrations: Paper Presented at the OECD Conference on Migrations. - Rome, March 1991.
29. Papademetriu D. G., Hamilton K. A. Converging Paths to Restriction: French, Italian, an British Responses to Immigration. - Washington D.C., 1996. - (Carnegie Migration Program).
30. Schwartz L. Human Resources in the Post-Soviet Realm / Post-Soviet Geography. - 1993. - Vol. 34. -  № 4.
31. Sciortino G. The Flow and the Flood... Making Italy a «New European Immigration Country». - Milan: Fondazione Cariplo-Ismu, 1997.
32. Sciortino G. Planning in the Dark: The Evolution of the Italian System of Immigration Controls // Mechanisms of Immigration Controls / G. Brochmann, T. Hammar (a cura di). - Oxford: Berg, 1999. - P. 233-260.
33. Slater W. The Problem of Immigration into Russia // RFE/RL Research Reports. - 1994. - № 3 (26). - P. 39-44.
34. Smith J. The Strategic Implications of Chinese Emigration // Survival. - 1994. - № 36 (2). - P. 60-77.
35. Thranhardt D. Germany’s Immigration Policies and Politics // Mechanisms of Immigration Controls / G. Brochmann, T. Hammar (a cura di). - Oxford: Berg, 1999. - P. 29-58.
36. Transit Migration in the Russian Federation / Intern. Organization for Migration (IOM). - Geneva, 1994.
37. Zincone G. Immigration into Italy: Data and Policies // Migration Policy: A Comparative Perspective / F. Heckman and W. Bossick (eds.). - Bamberg: EFMS, 1994.

Примечания

1 Две из основных линий сегментации, в общем соответствующих друг другу, - это размеры (крупные корпорации/малые и средние фирмы) и социальная защита (занятость с обеспечением и без обеспечения социальной защиты).
2 Для понимания итальянской иммиграционной политики важно иметь в виду, что посредничество в устройстве на работу законодательно закреплено за государственными агентствами. Эмпирическим путем установлено, однако, что лишь незначительная часть итальянцев находит рабочие места при помощи центров занятости.
3 Источник: Министерство внутренних дел; данные о последней программе (1998-1999 гг.) представляют собой предварительную оценку.
4 Следует напомнить: обычно считают, что лишь некоторая переменная доля нелегальных иммигрантов решает воспользоваться амнистией или может извлечь для себя пользу из нее, т. е. что их общее число превышает число тех, значительная доля которых легализуется.
5 Seven Million May Leave the Soviet Union // Financial Times. - 1991. - Jan. 26.
6 В предыдущих работах [13; 14; 15] я довольно подробно анализировал миграционные потоки и миграционную политику в России. Следующие два раздела полностью основаны на этих моих работах, и ради краткости изложения я не буду вдаваться в детали библиографических и статистических источников, которые использовались при их подготовке. Должен оговориться: мои данные о потоках мигрантов и сведения о миграционном законодательстве и политике ограничиваются концом 1998 г. и, таким образом, могут не учитывать какие-либо значительные изменения, происшедшие в 1999 г.
7 В России это право все еще иногда ущемляется местными властями, использующими советский институт прописки для сдерживания иммиграции из других регионов Федерации и/или других государств.
8 По сообщению Rfe/Rl ( http://www.rferl.org/nca/news/1997/10/N.RU.9710616150727.html ).
9 Приведенные здесь данные взяты из выдержки из этого доклада, доступной в Интернете ( http://www.unhcr.ch/unhcr/sowr97/box5_3.htm).


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ