Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации

Проект

Концепция государственной миграционной политики (далее именуется - Концепция) представляет собой систему основных принципов и приоритетов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов, а также механизмы и формы их реализации.

Концепция учитывает основные положения Комплексного плана мероприятий по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации в 1998-2000 годах и Федеральной миграционной программы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994г. N1668 "О Федеральной миграционной программе".

Концепция исходит из реалий политического и социально-экономического положения государства, которые на ближайшую перспективу будут являться ограничителями системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Концепция определяет основы государственной миграционной политики с учетом общегосударственных интересов, интересов субъектов Федерации на основе соблюдения основополагающих прав и свобод человека и гражданина.

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, положениях Конституции Российской Федерации и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Концепция отражает основные положения действующих правовых актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства и Федерального Собрания), а также других основных документов в данной области государственной политики или имеющих к ней непосредственное отношение. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств.

Концепция призвана стать ориентиром для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации. В Концепции используются следующие основные понятия и термины:

1. Миграция - перемещения по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.

2. Эмиграция - выезд граждан за границу своего государства в целях постоянного или временного изменения места жительства.

3. Иммиграция - въезд иностранных граждан в страну на постоянное или временное проживание.

4. Вынужденная миграция - перемещения людей с целью поиска убежища. Субъектами вынужденной миграции на территории Российской Федерации являются:

- вынужденные переселенцы - граждане Российской Федерации, получившие статус вынужденного переселенца на основании Закона РФ "О вынужденных переселенцах";
- внутренние перемещенные лица - граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на ее территории, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания в результате межнациональных конфликтов, не имеющие статус вынужденного переселенца, но подпадающие под действие постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с урегулированием этих конфликтов;
- беженцы - лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, получившие статус беженца на основании Закона РФ "О беженцах";
- лица, получившие статус временного убежища на основании Закона РФ "О беженцах".

5. Внешняя трудовая миграция - добровольные перемещения на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Субъектами внешней трудовой миграции (трудящимися-мигрантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.

6. Незаконная миграция - въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.

Субъектами незаконной миграции являются:

- эмигранты неконтролируемые - граждане Российской Федерации, выезжающие через территории государств - республик бывшего СССР в другие иностранные государства;

- эмигранты нелегальные - граждане Российской Федерации, нелегально пересекающие государственную границу Российской Федерации;

- иммигранты незаконные, к которым относятся:

иностранные граждане и лица без гражданства, въезжающие по недействительным документам или без документов в Российскую Федерацию;

иностранные граждане и лица без гражданства, объявленная цель въезда которых не соответствует их намерениям;

иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Россию нелегально.

7. Система иммиграционного контроля - осуществляемый ФМС России и ее территориальными органами во взаимодействии с соответствующими федеральными органами исполни0тельной власти (ФПС России, ФСБ России, МВД России, ГТК России) комплекс мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, и определяющая его законодательная база.

8. Миграционная программа (региональная) - программа, разрабатываемая субъектами Российской Федерации для реализации государственной миграционной политики на территории субъекта Российской Федерации, включающая мероприятия по преодолению негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, по комплексному обустройству и адаптации мигрантов с целью социально-экономического развития региона.

I. ОЦЕНКА СИТУАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВ ЕЕ РАЗВИТИЯ

Особенности развития миграционной ситуации в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР. Основными слагаемыми новой миграционной ситуации в России стали:

1. Нестабильность ряда новых независимых государств, отсутствие в них гарантий безопасности, внутренние и межгосударственные конфликты, бытовой национализм и нетерпимость, возрастающие межэтническая разобщенность, стимулирующие массовый приток вынужденных мигрантов в Россию. Несмотря на сокращение в последние годы масштабов вынужденной миграции в Россию, решение вызванных ею проблем обречено быть растянутым на многие годы.

2. Продолжающаяся иммиграция в Россию русских, представителей других коренных народов Российской Федерации, составившая в последние годы несколько миллионов человек.

3. Эмиграция в страны старого зарубежья на постоянное место жительства, носящая в значительной степени этнический характер;

4. Иммиграция в Россию выходцев из стран третьего мира с нестабильной общественно-политической обстановкой, возникшая в последние годы в связи с "прозрачностью" российских границ со странами СНГ, отсутствием законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан в России, и носящая преимущественно незаконный характер. Значительное число иммигрантов рассматривают Россию как трамплин для движения на Запад, но часть из них ориентирована на длительное проживание в стране.

5. Интеграция России в международный рынок труда сопровождается развитием процессов внешней трудовой миграции, составной частью которой является привлечение в Россию иностранной рабочей силы и направление российских граждан на работу за границу. Наиболее острой проблемой внешней трудовой миграции является проблема нелегального импорта рабочей силы, прежде всего - из государств-участников СНГ. В связи с чем в ближайшей перспективе задачи предупреждения и пресечения нелегальной трудовой миграции, а также контроля за соблюдением прав трудящихся мигрантов остаются в ряду наиболее актуальных.

6. Массовые миграции по социально-экономическим мотивам из государств Закавказья, Украины и других стран постсоветского пространства в связи с резким ухудшением в них социально-экономической ситуации, формирование "новых диаспор" из представителей титульных национальностей этих государств.

7. Произошедшая в последние годы смена генерального направления миграционных потоков, выразившаяся в выезде населения из регионов Севера и Востока страны, до этого многие десятилетия притягивающих переселенцев из других частей России и бывшего СССР. Сокращается население практически повсеместно в регионах, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. Особую тревогу вызывает тот факт, что среди выезжающих основную массу составляют социально активные лица трудоспособных возрастов, что в целом не соответствует задаче оптимизации состава населения северных регионов: ухудшается его демографическая структура, разрушается уникальный трудовой потенциал.

8. Сокращение населения стратегически важных приграничных территорий на востоке страны, что усиливает демографический дисбаланс с прилегающими государствами Восточной Азии, прежде всего с Китаем. Массовое переселение в приграничные районы китайцев при отсутствии адекватной государственной политики способна в перспективе привести к ослаблению, а то и к утрате власти государства в восточных регионах.

9. Концентрация мигрантов в центральных регионах европейской части страны, Поволжье, на Северном Кавказе, в южных областях Урала и Западной Сибири, т.е. в достаточно густонаселенных старообжитых регионах с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития.

В ряде регионов России массовый приток мигрантов, в т.ч. некоренных российских национальностей, приводит к обострению жилищной проблемы, росту цен на жилье и продукты питания, перегрузке социально-культурной инфраструктуры, в первую очередь общеобразовательных школ. Это порождает социальную напряженность, быстро приобретающую националистическую окраску. В отдельных регионах России нарастает напряжение между местным населением и мигрантами, особенно принадлежащим к отдельным этническим общностям, происходит ухудшение морально-психологического климата, складывающегося вокруг мигрантов, бытовой национализм в отношении отдельных этнических групп мигрантов не пресекаемый властями.

10. Возникновение и сохранение ня территории России очагов вынужденной миграции (Чеченская Республика, район осетино-ингушского конфликта), связанные с ними потоки перемещенных лиц и нестабильность обстановки в других регионах - Дагестане, Кабардино-Балкарии. Исход из Северо-Кавказских республик русского населения естественно ведет к этническому, экономическому и в перспективе - национально-территориальному их обособлению, создает угрозу территориальной целостности Российской Федерации и обострению общественно-политической обстановки на юге России.

11. Проблема возвращения ранее репрессированных народов на места своего прежнего проживания, усугубившаяся вследствие законодательно продекларированного восстановления исторической справедливости без оценки политических и экономических последствий и неразработанности механизмов разрешения возникающих территориальных споров.

12. Проблемы миграции населения, связанные с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями (экологическая миграция). Авария на ЧАЭС, менее масштабные техногенные катастрофы, природные катаклизмы - землетрясение на Курильских островах в 1994г., на Сахалине в 1995г. вызвали экстренную миграцию многих тысяч людей.

Решение проблем миграции во многом связано с вопросами социально-экономического развития, стабилизации политической обстановки России и субъектах Федерации, политического урегулирования имевших место вооруженных этнополитических и региональных конфликтов на постсоветском пространстве.

Миграционная ситуация в России позволяет определить приоритеты миграционной политики, сосредоточить усилия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на:

1. Предупреждении, предотвращении и минимизации негативных последствий стимулированных1 миграционных потоков.
2. Адаптации и интеграции мигрантов на новом месте жительства.
3. Пресечении незаконной миграции.
4. Обеспечении регулирования внешнетрудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов.
5. Оптимизации размещения населения и трудовых ресурсов посредством социально-экономических миграций.
6. Добровольном возвращении мигрантов (внутренних перемещенных лиц, беженцев и лиц, ищущих убежище).

II. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Основными целями Государственной миграционной политики Российской Федерации является преодоление негативных последствий миграционных процессов, регулирование миграционных потоков, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, обеспечение баланса прав и законных интересов коренного населения, мигрантов и лиц, ищущих убежища на территории России.

При реализации миграционной политики перед федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, общественными объединениями стоят следующие задачи:

1) в политической и государственно-правовой сфере:

выработка государственных мер раннего предупреждения конфликтов в регионах, связанных с притоком мигрантов, их обустройством и интеграцией в местную среду;

достижение согласия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении полномочий по вопросам регулирования миграционных процессов и допустимых инструментах реализации миграционной политики;

принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации для ликвидации имеющихся пробелов в сфере регламентирования миграционных процессов, свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, использования иностранной рабочей силы;

разрешение противоречий между федеральными законами, нормативными правовыми актами Федерации и законами, нормативными правовыми актами субъектов Федерации, регулирующими миграционные процессы и смежные вопросы;

согласование интересов Российского государства и субъектов Федерации при разработке и реализации миграционных программ и принятии оперативных мер, затрагивающих интересы мигрантов;

защита и обеспечение законных прав и интересов мигрантов;

снятие противоречий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области миграционной политики путем согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а также соответствующих договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации;

2) в социально-экономической сфере:

регулирование миграционных процессов с учетом социально-экономической ситуации в регионах, уделяя особое внимание ситуации на рынках труда, жилья, развитию социальной, культурно-бытовой и инженерной инфраструктуры;

создание условий для приема и размещения мигрантов, их обустройства;

учет миграционной нагрузки отдельные регионы при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов;

учет традиций хозяйствования и природопользования, экологической обстановки при регулировании миграционных потоков в регионах;

рациональное использование трудового потенциала, опыта хозяйственной деятельности и квалификации мигрантов;

разработка и реализация региональных и межрегиональных программ социально-экономического развития;

развитие государственных систем коммуникации и информации в целях информирования потенциальных мигрантов о ситуации в регионах;

содействие общественным организациям мигрантов;

3) в области внешней политики:

выработка и осуществление на межгосударственном уровне механизмов решения проблем беженцев, лиц, ищущих убежище, и вынужденных переселенцев;

сотрудничество государств - бывших республик СССР в предотвращении и мирном разрешении этнополитических и региональных конфликтов;

заключение межгосударственных договоров и соглашений Российской Федерации по регулированию межгосударственных миграций и обмене соответствующей информации с заинтересованными странами происхождения мигрантов, прибывающих в Россию;

присоединение России к межгосударственным соглашениям о правах трудящихся - мигрантов;

достижение межгосударственных и межправительственных договоренностей Российской Федерации (в первую очередь с сопредельными государствами) по упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, бытовых и иных контактов;

содействие реализации прав зарубежных российских соотечественников на полноправное социально-политическое, экономическое и культурное развитие в странах проживания и обеспечение духовных и иных связей с Россией;

реализация международных и двухсторонних соглашений о защите национальных меньшинств;

4) в духовной сфере:

объективное информирование населения Российской Федерации о специфике психологии мигрантов (особенно вынужденных), мотивации и проблемах мигрантов, сложностях их адаптации;

формирование и распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия, культивирование чувства российского и национального патриотизма;

распространение знаний об истории и культуре народов России и стран нового зарубежья;

учет национальных обычаев, традиций и обрядов мигрантов, принадлежащих к национальным меньшинствам.

III. ПРИНЦИПЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на следующих принципах:

согласования государственных интересов России и интересов субъектов Федерации;

обеспечения прямого действия Конституции Российской Федерации и применения федеральных законов в области регулирования миграционных процессов и защиты законных прав мигрантов на территории субъектов Российской Федерации;

единообразного применения в субъектах Федерации федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, защиты законных прав мигрантов;

недопустимости дискриминации мигрантов по признаку расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, пола, социальной принадлежности, убеждений;

дифференцированного подхода к регулированию различных видов миграций (добровольных/вынужденных, внешних/внутренних, законных/нелегальных, на постоянное проживание/временное проживание/транзитные, российских граждан/иностранцев и апатридов и др.);

стимулирования рационального территориального распределения вынужденных мигрантов;

квотирования приема беженцев и предоставления временного убежища.

IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Предупреждение, предотвращение и минимизация негативных последствий стимулированных миграционных потоков.

Важнейшим направлением предупреждения вынужденных миграций из-за пределов России и незаконной иммиграции является учет правового и социально-экономического положения соотечественников в установлении Россией двусторонних отношений с государствами нового зарубежья.

Органы государственной власти Российской Федерации будут содействовать скорейшему заключению и практической реализации межгосударственных соглашений, регулирующих процессы переселения граждан, гарантирующих их права и обязанности органов государственной власти по содействию добровольному переселению.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ будут оказывать содействие в получении соотечественниками, проживающими в государствах СНГ и Балтии, объективной информации об условиях переезда и проживания в Российской Федерации.

Нарушение прав и свобод человека и гражданина является важнейшей причиной возникновения потоков перемещенных лиц на территории России. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ будут пресекать попытки таких нарушений, действуя в рамках законодательства России и субъектов.

Особое внимание органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ будут уделять соблюдению прав меньшинств, учитывая вступление для Российской Федерации в 1998г. В силу европейской Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств.

Органы законодательной власти Российской Федерации будут стремиться к ускорению принятия федерального законодательства о национальных меньшинствах.

Органы законодательной власти субъектов РФ вправе разрабатывать и принимать соответствующие законы и иные нормативные правовые акты с учетом разграничения предметов ведения в этой сфере, установленной Конституцией Российской Федерации и имеющихся международных обязательств России по защите прав национальных меньшинств.

В Российской Федерации есть регионы, нуждающиеся в определенных мерах государственной помощи для поддержания основ жизнедеятельности проживающего в них населения. Это относится к большинству регионов Крайнего Севера, прежде всего к тем населенным пунктам, в которых в результате действий государственных и негосударственных структур произошла невосполнимая ликвидация рабочих мест (моноотраслевые поселки) и сокращение учреждений социальной сферы.

Органы государственной власти в самой ближайшей перспективе уточнят перечень регионов и населенных пунктов, с учетом потенциальной конкурентоспособности размещенных в них отраслей и производств, для оказания мер по поддержке системы рабочих мест и основных условий жизнеобеспечения населения. Кроме того, будут осуществляться мероприятия по:

- стимулированию переселения пенсионеров путем первоочередного восстановления вкладов, привлечения средств внебюджетных фондов, реформирования системы пенсионного обеспечения в части установления единого порядка выхода на пенсию;

- постепенному переходу на преимущественно ротационную систему формирования трудовых ресурсов с учетом реальных потребностей производства, более широкое использование вахтового метода ведения работ.
Органы государственной власти будут оказывать государственную поддержку в переселении граждан, проживающих в населенных пунктах, подлежащих ликвидации, и способствовать привлечению к финансированию мероприятий по переселению средств хозяйствующих субъектов.

Необходимо ведение мониторинга экологической обстановки в регионах Российской Федерации. В случае, если последняя не будет отвечать необходимым требованиям проживания населения, органы государственной власти будут осуществлять мероприятия по ликвидации причин нарушения экологической обстановки, в случае невозможности - осуществлять комплекс мероприятий по переселению населения и привлечению к финансированию этих мероприятий организаций (всех форм собственности), чьи действия привели к нарушению условий проживания населения.

Органы государственной власти будут проводить мероприятия по дестимулированию притока населения в районы с неблагоприятными экологическими для проживания.

2. Интеграция на новом месте вынужденных переселенцев из-за пределов России, перемещенных лиц и беженцев. Интеграция на новом месте вынужденных мигрантов предполагает:

учет коренных интересов затрагиваемых ими групп населения. Следует избегать противопоставления вынужденных мигрантов местному населению при оказании помощи вынужденным мигрантам, развитии инфраструктуры в районах их компактного расселения. Важно учитывать этническую, культурную, языковую и конфессиональную дистанцию между вынужденными мигрантами и местным населением;

приемлемый для субъектов и для вынужденных мигрантов выбор места жительства последних. Концентрация вынужденных мигрантов в густонаселенных, экономически депрессивных, экологически неблагополучных районах или иноэтнической среде может препятствовать их интеграции в местное общество и создать дополнительную напряженность в отношениях с местным населением;

создание материальных условий и помощь в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод. Основными направлениями являются разработка и осуществление жилищных программ (выделение земельных участков, оказание помощи и предоставление субсидий, льготное налогообложение и кредитование), содействие в поисках работы и переподготовке, поощрение предпринимательской инициативы, обеспечение реального доступа к правовым, медицинским и пенсионным услугам, образованию интегрируемых лиц, различная помощь их общинам. Наиболее эффективно увязывание программ помощи с программами экономического развития субъектов, позволяющих комплексно решать проблемы интеграции вынужденных мигрантов и социально-экономического развития региона;

информационное обеспечение местных властей и населения о проблемах адаптации вынужденных мигрантов. Властные и административные структуры, неправительственные организации, ассоциации вынужденных мигрантов должны опираться на систему образования, средства массовой информации для того, чтобы местное население относилось с большим пониманием к проблемам и правам интегрируемых лиц.

В ряде субъектов Российской Федерации продолжают действовать законы и иные нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону "О вынужденных переселенцах", ограничивающие права и свободы граждан Российской Федерации, включая право на свободу передвижения и выбора места жительства, владения и распоряжения собственностью и др. По-прежнему распространена практика неправового ограничения прав и свобод граждан.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ будут стремиться к созданию условий, облегчающих процесс интеграции вынужденных переселенцев, прибывших из-за пределов Российской Федерации, а также внутренних перемещенных лиц, имея в виду:

приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации учредительных актов, законов и подзаконных актов субъектов РФ, ограничивающих права и свободы граждан Российской Федерации, находящихся на территории этих субъектов, в том числе лиц, имеющих статус вынужденного переселенца;

разработку и реализацию региональных миграционных программ в увязке с программами социально-экономического развития территорий, с включением в них специальных разделов; предусмотреть в вышеназванных программах специальные разделы (подпрограммы) интеграции вынужденных переселенцев, прибывших из-за пределов России и перемещенных лиц;

повышение эффективности направляемых на помощь и поддержку вынужденных переселенцев средств; поиск дополнительных ресурсов, направляемых на помощь и поддержку лицам, имеющим статус вынужденного переселенца, включая внебюджетные источники финансирования.

Интеграция беженцев и лиц, получивших статус временного убежища, не имеющих гражданства России, имеет свои специфические особенности. Большинство беженцев из других государств СНГ прибыли в Российскую Федерацию в начале 1990-х годов и в ближайшее время лишатся статуса беженца. Их возвращение в места постоянного проживания представляется проблематичным ввиду того, что в большинстве своем они глубоко интегрировались в местную среду. Однако беженцы из других государств СНГ, как и беженцы из Южной Осетии, находящиеся на территории Северной Осетии, также нуждаются в разработке процедур их легализации.

Органы государственной власти субъектов РФ будут способствовать легализации и социально-экономической интеграции лиц, получивших статус беженца до вступления в силу новой редакции закона "О беженцах" (1997г.) и утративших статус беженца на территории этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов.

3. Пресечение незаконной иммиграции в Российской Федерации приобретает особое значение в условиях прозрачности границ СНГ. Пресечение незаконной иммиграции потребует тесной координации усилий федеральных властей, властей субъектов РФ и приграничных регионов Федерации с зарубежными государствами.

Органы государственной власти Российской Федерации примут все необходимые меры по совершенствованию законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, использовании иностранной рабочей силы. Особое внимание будет уделено разработке механизмов депортации лиц, незаконно находящихся на территории России.

Органы государственной власти Российской Федерации будут тесно координировать с органами государственной власти субъектов РФ свои действия на межгосударственном уровне по решению проблем так называемых "разделенных народов", имея в виду облегчение процесса пересечения государственной границы, информационных, культурных, экономических и иных контактов между представителями этих народов.

Реализация мер по сокращению и предупреждению незаконной внешней миграции требует активизации работы по определению правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище в России, и развития системы иммиграционного контроля.

4. Обеспечение регулирования внешнетрудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов.

Федеральным органам власти и органам власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры по контролю за целесообразностью привлечения и использования иностранной рабочей силы, направленные на защиту отечественного рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие трудовых вакансий, квотирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, на соблюдение работодателями целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов и норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов, борьбу с нелегальной трудовой миграцией и, как следствие, с использованием демпинговой рабочей силы из-за границы, легализацию ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию и развитию форм и методов государственного содействия в трудоустройстве российских граждан за границей, регулированию процессов вербовки и найма российских работников, контролю и надзору за организациями-лицензиатами, направляющими российских граждан за границу для работы по найму, за социальной защитой последних, включая социальное и медицинское страхование, обеспечение принципа равного обращения в области труда с работниками принимающего государства и др.

Федеральным органам власти и органам власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры по контролю за целесообразностью привлечения и использования иностранной рабочей силы, направленные на защиту отечественного рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие трудовых вакансий, квотирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, на соблюдение работодателями целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов и норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов, борьбу с нелегальной трудовой миграцией и, как следствие, с использованием демпинговой рабочей силы из-за границы, легализацию ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию и развитию форм и методов государственного содействия в трудоустройстве российских граждан за границей, регулированию процессов вербовки и найма российских работников, контролю и надзору за организациями-лицензиатами, направляющими российских граждан за границу для работы по найму, за социальной защитой последних, включая социальное и медицинское страхование, обеспечение принципа равного обращения в области труда с работниками принимающего государства и др.

Органы государственной власти Российской Федерации будут способствовать развитию взаимовыгодного миграционного обмена, в том числе и в области трудовой миграции, с приграничными государствами на основе действующего трудового законодательства Российской Федерации.

Субъекты РФ вправе регулировать социально-экономические миграции, исходя из складывающейся социально-экономической, экологической обстановки и иных обстоятельств в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов.

В отдельных субъектах приняты законы и иные нормативные правовые акты, предоставляющие преференции выходцам из этих регионов, лицам, переселяющимся из северных регионов России, военнослужащим и т.д. В ряде субъектов приняты ограничительные меры, препятствующие притоку мигрантов из других субъектов Федерации и из-за ее пределов. Преференции или ограничения для отдельных категорий мигрантов должны быть законодательно оформлены и четко артикулированы в региональных миграционных программах, иных подзаконных актах и не могут противоречить федеральному законодательству.

Органы государственной власти Российской Федерации будут стремиться к расширению возможностей субъектов РФ по самостоятельному регулированию миграционных процессов на их территории в пределах их компетенции, в том числе путем заключения соответствующих договоров и соглашений.

6. Добровольное возвращение в места постоянного проживания внутренних перемещенных лиц является одним из основных направлений государственной миграционной политики и предполагает:

наличие индивидуального и свободно выраженного желания заинтересованного лица вернуться в место постоянного проживания;

поддержку со стороны государства процесса возвращения. Такая поддержка должна включать разработку и реализацию программ организованного возвращения, обеспечения минимально необходимых социально-экономических условий для жизни, поддержку общественных объединений возвращающихся лиц;

гарантии физической безопасности. Государство обеспечивает физическую безопасность возвращающихся лиц на стадиях переезда и обустройства. В ситуациях вооруженного конфликта это предполагает достижение и реализацию политического урегулирования, гарантии безопасности со стороны центральных властей, местных властей района возвращения и международных организаций, планирующих и выполняющих программы возвращения;

постконфликтную реабилитацию, включающую информационные кампании по укреплению доверия, содействию диалогу, созданию толерантного общественного мнения, недискриминации и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств;

наличие исчерпывающей и объективной информации о состоянии дел в регионе возвращения. Федеральные и местные власти не должны препятствовать получению такой информации, в том числе из независимых источников.

Важную роль играют международные и неправительственные организации, наблюдающие за положением в области прав человека и личной безопасностью (особенно в районах обострения межэтнических отношений).

Актуальным направлением государственной миграционной политики остается возвращение представителей депортированных народов.

Органы государственной власти Российской Федерации будут поддерживать стремление субъектов РФ к обеспечению правовых, материальных и иных условий для их возвращения в места традиционного проживания.

Органы государственной власти Российской Федерации примут необходимые меры в части предоставления им гражданства, принятия нормативных правовых актов, регулирующих провоз имущества, получения компенсаций, кредитов, льгот и решения иных вопросов, относящихся к их компетенции.

Органы государственной власти Российской Федерации с пониманием относятся к стремлению отдельных субъектов РФ обеспечить определенные преференции соотечественникам-репатриантам и будут сотрудничать с соответствующими органами государственной власти субъектов в данной сфере.

V. ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

К ведению Российской Федерации в области государственной миграционной политики относятся:

- установление основ, формулирование целей и задач государственной миграционной политики с учетом национальных интересов Российской Федерации;
- регулирование и защита законных прав мигрантов, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам;
- принятие и изменение федеральных законов, регулирующих правовое положение различных категорий мигрантов, контроль за их соблюдением;
- координация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, межправительственных, международных и общественных организаций;
- разработка, принятие и реализация соответствующих федеральных программ;
- реализация обязательств Российской Федерации по международным договорам и соглашениям, развитие международного сотрудничества в области миграции;
- другие предметы ведения, определенные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Государственное управление и контроль в области миграционной политики в регионах Российской Федерации на федеральном уровне осуществляется Правительством Российской Федерации и специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти (ФМС России).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере государственной миграционной политики находятся:

- разработка основных направлений реализации государственной миграционной политики с учетом интересов субъектов;
- обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам в данной сфере;
- защита законных прав мигрантов, в том числе принадлежащих к национальным меньшинствам;
- участие в разработке федерального законодательства;
- участие в разработке федеральных программ.

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, последние обладают всей полнотой государственной власти, включая принятие законов и иных нормативных актов, разработку, принятие и выполнение региональных миграционных и иных программ.

Органы государственной власти Российской Федерации будут приветствовать принятие субъектами Российской Федерации, в пределах ведения последних, законодательных актов, регулирующих права мигрантов в объеме, не меньшем, чем предусмотрено федеральным законодательством. Одновременно будет развернута работа по выявлению дискриминационных норм по отношению к мигрантам, заложенных в законодательстве субъектов и приведению их в соответствие с федеральным законодательством.

Государственное управление и контроль в сфере миграционной политики в субъектах Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов и специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти.

При разработке и реализации государственной и региональной миграционной политики органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов сотрудничают, в рамках их компетенции, с международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, МОМ, ОБСЕ/БДИЧ.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поощряют сотрудничество с негосударственными организациями.

Российская Федерация осуществляет государственный мониторинг миграционной обстановки в регионах России, сопредельных территориях России и зарубежных государств, включающий сбор, анализ и информации, прогнозирование ситуации и проведение научно-исследовательских работ. Результаты анализа информации и рекомендации доводятся до сведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общественности и средств массовой информации.

Мероприятия по реализации миграционной политики Российской Федерации отражаются в Федеральной миграционной программе, иных федеральных целевых программах, в региональных программах федеральных органов исполнительной власти, соответствующих программах субъектов Российской Федерации.

В разработке и реализации государственной миграционной политики наряду с ФМС России призваны участвовать следующие федеральные органы исполнительной власти: Минрегион России, Миннац России, Минсотрудничество России, Минюст России, МВД России, Минэкономики России, Минфин России, МИД России, Минтруд России, Минздрав России, Минобразования России, Минкультуры России, МИД России, МЧС России, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике, Госкомпечати России, ВГТРК и другие заинтересованные органы.

Для реализации государственной миграционной политики Правительство Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета ежегодно предусматривает средства на финансирование соответствующих мероприятий.

VI. ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

1. Разработка и заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий при реализации государственной миграционной политики.

Соглашения должны содержать разграничение полномочий и функций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке законодательства, регулированию миграционных потоков, процесса интеграции и добровольного возвращения вынужденных мигрантов (ФМС России, Минюст России, Миннац России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

В случае заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации конкретизировать вопросы миграционной политики и регулирования миграционных процессов, относя их к совместному ведению Российской Федерации и данного субъекта Федерации. (Правительство Российской Федерации, Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ФМС России, Минюст России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

2. Разработка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов "О внутренней миграции населения Российской Федерации", "Об иммиграции в Российскую Федерацию", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О временной трудовой эмиграции граждан Российской Федерации", "О национальных меньшинствах в Российской Федерации", "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (ФМС России, Миннац России, Минюст России, МИД России, МВД России, Минэкономики России, Минрегион России, Минсотрудничество России, Минтруд России, ФСБ России, СВР России, органы государственной власти субъектов Федерации).

Подготовить пакет нормативных документов, обеспечивающих реализацию принятых действующих законов.

3. Подготовка межгосударственных и межправительственных соглашений со странами СНГ и Балтии в сфере регулирования процессов переселений, порядка пересечения государственной границы России, приграничной торговли, пресечения незаконной миграции, правового положения граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории других государств СНГ и граждан этих стран, постоянно проживающих на территории России, защиты прав национальных меньшинств. Разработка проекта Конвенции государств-участников СНГ о правовом статусе трудящихся мигрантов.

Ускорить процесс ратификации двусторонних и многосторонних договоров и соглашений, требующих утверждения парламентами государств-участников СНГ и стран Балтии. (Правительство Российской Федерации, МИД России, Минсотрудничество России, ФМС России, МВД России, ФПС России, Минсотрудничества России, Минюст России, Миннац России, Комитеты и комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

4. Принятие нормативных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральными законами "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", иных законов, касающихся свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. (Правительство Российской Федерации, ФМС России, Минюст России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

5. Защита и обеспечение законных прав мигрантов, беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, ищущих убежище. (Генпрокуратура России, Минюст России, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

6. Согласование целей и задач миграционной политики Российской Федерации с основными приоритетами социальных и экономических реформ, с прогнозами и программами социально-экономического и демографического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; разработка и реализация таких программ с учетом приоритетов государственной миграционной политики. (Правительство Российской Федерации, Минтруд России, Минэкономики России, ФМС России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

7. Разработка межрегиональных и региональных миграционных программ по наиболее проблемным регионам России, включение их отдельным блоком в Федеральную миграционную программу. (ФМС России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

8. Развитие и укрепление системы иммиграционного контроля Российской Федерации, активизация борьбы с незаконной миграцией (ФМС России, ФПС России, ФСБ России, МВД России, МИД России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

9. Согласование квот приема беженцев, лиц, ищущих убежище, иностранной рабочей силы в субъектах Российской Федерации, принятие соответствующих нормативных правовых актов. (ФМС России, МВД России, ФСБ России, Минтруд России, Минюст России, МИД России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

10. Мониторинг миграционной обстановки в регионах Российской Федерации, сопредельных территориях России и зарубежных государствах. (ФМС России, Госкомстат России, МИД России, МВД России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

11. Разработка системы раннего предупреждения конфликтов в субъектах Российской Федерации в связи с притоком мигрантов, их обустройством и интеграцией. (Миннац России, Минрегион России, ФМС России, МВД России, ФСБ России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

12. Оказание экстренной гуманитарной помощи, эвакуация и размещение на территории других субъектов Федерации вынужденных мигрантов, соотечественников из зон конфликтов, техногенных и природных катастроф. (МИД России, МЧС России, ФМС России, Миннац России, Минобороны России).

13. Методическая и организационная помощь неправительственным организациям, оказывающим поддержку и гуманитарную помощь мигрантам, беженцам, вынужденным переселенцам и лицам, ищущим убежище. (ФМС России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

14. Содействие средствам массовой информации в объективном освещении правового и социально-экономического положения мигрантов и в формировании общественного мнения об их проблемах. (ФМС России, Миннац России, МЧС России, ВГТРК, Госкомпечать России, Минкультуры России, Администрация Президента Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).


1 - Под стимулированными следует понимать те миграционные потоки, в основе которых лежат действия (или бездействие) властных органов, деятельность определенных общественных групп, организаций или предприятий.

Концепция опубликована на сайте "Наследие" (www.nasledie.ru).


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ