КОНЦЕПЦИЯ
регулирования миграционных процессов в Российской Федерации

Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (далее именуется - Концепция) представляет собой систему целей, основных задач и направлений действий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере управления миграционными процессами.

I. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В КОНЦЕПЦИИ

Для целей настоящей Концепции применяемые понятия и термины означают:

1) «регулирование миграционных процессов» - комплекс административно-правовых и социально-экономических мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов, создание условий для их перемещения в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям страны, улучшение демографической ситуации и сохранение территориальной целостности Российской Федерации;

2) «вынужденная миграция» - территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера;

3) «субъекты вынужденной миграции (вынужденные мигранты)»:

а) «вынужденный переселенец» - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка и получивший статус вынужденного переселенца;

б) «беженец» - лицо, которое не является гражданином Российской Федерации, и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; либо не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений и получивший статус беженца на основании Закона Российской Федерации «О беженцах»;

в) «лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации» - лица, обратившиеся с заявлениями (ходатайствами) о предоставлении им статуса беженца, получении временного или политического убежища;

г) «внутриперемещенные лица» - лица, вынужденные покинуть места постоянного проживания вследствие вооруженных конфликтов, систематических нарушений прав человека, природных или техногенных катастроф, при этом не пересекая международно признанных границ государства;

4) «внешняя (межгосударственная) трудовая миграция» - добровольные перемещения в целях осуществления трудовой деятельности граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации;

5) «субъекты внешней трудовой миграции (трудящиеся-мигранты)» - лица, занимающиеся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории государства, гражданами которого они не являются и постоянно не проживающие на его территории;

6) «незаконная миграция» - въезд на территорию Российской Федерации, пребывание на территории Российской Федерации и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации;

7) «иммиграционный контроль» – деятельность, осуществляемая уполномоченными государственными органами исполнительной власти по предупреждению и пресечению незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства;

8) «террористическая организация» – организация, созданная в целях осуществления террористической деятельности или признающая возможность использования в своей деятельности терроризма;

9) «политический экстремизм» – деятельность, направленная на насильственное изменение конституционного строя государства, нарушение его суверенитета и территориальной целостности, организацию незаконных вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой и религиозной вражды.

II. ОЦЕНКА МИГРАЦИОННОЙ СИТУАЦИИ

Миграционные процессы в России в последнее десятилетие определялись влиянием двух противоположных групп факторов – деструктивных и конструктивных: распад СССР, прозрачность границ, взрыв национализма, межнациональными и этнополитическими конфликтами. В тоже время - демократизацией общественно-политической жизни, реализацией конституционного принципа свободы передвижений, развитием рыночных отношений, приближением к мировому рынку труда.

Современная миграционная ситуация в России, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки и общественно-политической нестабильности в стране и за рубежом, в последнее время постепенно изменяется. Сохраняется ряд негативных моментов, связанных с нарушением порядка пересечения государственной границы Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Ее характеризуют следующие основные тенденции:

1. Иммиграция в Российскую Федерацию из различных стран мира, в том числе с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер и иммигранты не имеют возможности получить законный статус для пребывания на территории Российской Федерации. Сложилась устойчивая тенденция превышения числа въехавших в Россию иностранных граждан над числом выехавших, причем в приграничных районах, происходит интенсивное формирование иностранных общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняют коренное население. Отсутствует эффективный государственный контроль над указанными процессами, ослаблена роль государственных органов.

2. Сокращается миграционный приток и миграционный прирост постоянного населения России. Массовый приток вынужденных мигрантов из государств - участников Содружества Независимых Государств и из стран Балтии, вызванный нестабильностью обстановки в ряде независимых государств и достигший пика в первой половине 90-х годов, постепенно снижается.

3. Сохраняется проблема легализации и социально-экономической адаптации иммигрантов, в том числе не имеющих статуса вынужденного переселенца или беженца.

Возникновение и сохранение на территории Российской Федерации очагов вынужденной миграции и вызывает обострение общественно-политической обстановки на юге России.

4. Продолжает сокращаться внутренняя социально-экономическая миграция населения России. Это препятствует обеспечению рабочей силой новых и возрождающихся производств, экономическому росту.

5. Изменение по сравнению с предыдущими десятилетиями направлений внутренней миграции приводит к сокращению населения в северных и восточных регионах страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами, а также населения приграничных территорий. Массовое переселение иностранных граждан и лиц без гражданства в районы, граничащие с государствами Центральной и Восточной Азии, и их незаконное пребывание в этих районах ухудшают социальную обстановку, является угрозой безопасности Российской Федерации.

6. В результате оттока русского населения, прослеживается изменение этнической структуры в ряде республик, которая выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей коренных национальностей.

7. Развиваются процессы внешней (межгосударственной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. Эти процессы также сопровождаются нелегальным трудоустройством иностранцев в России и российских граждан за рубежом, нарушением их трудовых и социальных прав.

8. Эмиграция на постоянное место жительства в страны дальнего зарубежья носит экономический характер и сопровождается оттоком из России квалифицированных кадров, что ведет к ослаблению научного, творческого и экономического потенциала страны.

9. Миграция населения также связана с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями (экологическая миграция). Техногенные катастрофы, природные катаклизмы вызывают экстренное массовое переселение людей.

Сокращение иммиграционного притока в Россию происходит на фоне значительного сокращения численности постоянного населения в результате роста смертности и снижения рождаемости.

В недалекой перспективе начнется уменьшение численности трудоспособного населения при увеличении доли пенсионеров. Увеличится демографическая нагрузка на работающее население.

Потребность экономики страны в трудовых ресурсах вызовет необходимость притока иммигрантов различных национальностей из государств - участников Содружества Независимых Государств, а это усложнит этническую структуру иммигрантов. Таким образом, воспитание толерантности к людям различных национальностей в целях скорейшего осознания российским обществом его единой гражданской принадлежности становится одной из главных задач государства.

В условиях сократившихся в последние годы объемов переселений, миграция населения не в полной мере выполняет свою основную функцию - перераспределение населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. Оживление национальной экономики, неизбежные при этом территориальные и отраслевые диспропорции потребуют более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов в пределах страны. Действие рыночных регуляторов предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания системы экономических стимулов.

Необходимо добиться того, чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали позитивным фактором, способствующим развитию экономики, улучшению демографической ситуации и обеспечению безопасности страны. Поскольку возможности по оказанию помощи мигрантам ограничены, следует сосредоточить усилия государства на устранении препятствий для самообустройства мигрантов, на всемерной поддержке их инициативы и самостоятельности.

III. ЦЕЛЬ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Цель регулирования миграционных процессов в Российской Федерации – обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, принципов национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения по территории страны, реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, построение демократического общества.

Регулирование миграционных процессов в Российской Федерации основывается на следующих принципах:

приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

защита геополитических интересов Российской Федерации;

обеспечение национальной безопасности российской Федерации;

соблюдение и защита прав мигрантов, недопустимость их дискриминации по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

исполнение федеральных законов, иных законодательных актов и международных обязательств Российской Федерации в области миграции и их единообразного применения в субъектах Российской Федерации;

обеспечение баланса прав и законных интересов местного населения, мигрантов, в том числе лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации;

сочетание интересов личности и государства;

дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;

взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов исполнительной власти с общественными объединениями;

приоритетное оказание государственной помощи наиболее нуждающимся категориям вынужденных мигрантов, стимулирование добровольного переселения и создания условий для самообеспечения мигрантов;

защита национального рынка труда, протекционизм в отношении граждан Российской Федерации.

Для достижения поставленных целей органы государственной власти и органы местного самоуправления должны решить следующие задачи:

1. В области внешних отношений:

защита прав и интересов российских граждан, а также интересов Российской Федерации при разработке и реализации межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров;

выработка и реализация на межгосударственном уровне механизмов решения проблем лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, беженцев и вынужденных переселенцев;

сотрудничество Российской Федерации с другими государствами в целях предотвращения и мирного разрешения межнациональных и этнополитических конфликтов;

заключение международных договоров Российской Федерации по:
- выдворению (депортации) лиц, представляющих угрозу для безопасности государства либо нарушающих миграционное законодательство Российской Федерации;
- регулированию миграционных процессов и обмену соответствующей информацией со странами исхода мигрантов, в том числе в целях предотвращения и пресечения незаконной миграции, обеспечения безопасности государства;
- упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, бытовых и иных контактов;

содействие реализации прав соотечественников, проживающих за рубежом, обеспечение их духовных и иных связей с Россией.

2. В области законодательства Российской Федерации:

совершенствование законодательства Российской Федерации по следующим вопросам:

- свобода передвижения, выбор места жительства и пребывания, соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- регламентирование иммиграции и последующего пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, пресечение незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции;
- установление механизмов выдворения (депортации) и ответственности за нарушение установленных правил пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также устанавливать уголовную ответственность за организацию незаконной миграции;
- противодействие международному терроризму и политическому экстремизму, в том числе предусматривающие меры пограничного и иммиграционного контроля;
- укрепление правовой основы борьбы с транснациональной организованной преступностью, действующей на канале незаконной миграции;
- использование иностранной рабочей силы, установление приоритетного права граждан Российской Федерации на занятие вакантных рабочих мест;
- временное трудоустройство российских граждан за рубежом;
- обеспечение государственной поддержки отдельным категориям вынужденных мигрантов;

приведение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в области миграции в соответствие с федеральным законодательством.

3. В информационной сфере:

научная проработка, экспертиза, обеспечение экономического обоснования принимаемых решений;

организация проведения мониторинга миграционной обстановки в регионах Российской Федерации, сопредельных и иных государствах;

создание федеральной системы учета российских юридических лиц, филиалов и представительств иностранных юридических лиц, деятельность которых связана с организацией международного туризма, приемом иностранных граждан для обучения и лечения, привлечением и использованием иностранной рабочей силы, а также с трудоустройством российских граждан за рубежом;

создание единой системы учета иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;

создание федерального автоматизированного банка данных дактилоскопической регистрации иммигрантов, подозреваемых в совершении преступлений, а также совершивших административные правонарушения;

формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации миграционной политики Российской Федерации;

содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения Российской Федерации о проблемах мигрантов;

содействие в получении иностранными гражданами, соотечественниками, проживающими за рубежом, необходимой информации об условиях переезда и проживания в Российской Федерации;

совершенствование системы сбора и распространения информации о социально-экономической в субъектах Российской Федерации.

IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исходя из анализа современной миграционной ситуации и перспектив ее развития основными направлениями действий в решении миграционных проблем являются следующие:

1. Обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации, сокращение нелегальной иммиграции:

легализация иммигрантов, прибывших три и более лет назад на территорию Российской Федерации и не совершавших противоправных действий;

совершенствование законодательства Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав мигрантов и принятия мер к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим законодательство Российской Федерации;

разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации;

совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории Российской Федерации, координация с органами пограничного и таможенного контроля;

активизация договорного процесса с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих ответственность сторон за противодействие незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, положение на внутренних и внешних границах Содружества, согласованием визовой практики в пределах Содружества Независимых Государств;

повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за соблюдение правил пребывания иностранных граждан на их территориях;

предоставление соответствующими государственными органами информации о порядке натурализации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и их правовом положении в соответствии с законодательством Российской Федерации;

расширение договорной базы и обмен информацией с иммиграционными органами иностранных государств по проблемам, связанным с незаконной миграцией, и по другим вопросам в области регулирования миграционных процессов.

2. Обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду:

разработка квот распределения по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации;

разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;

создание условий для их жилищного и социально-бытового обустройства, интеграции на рынке труда, реализации иных гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение разработки федеральных целевых программ по вопросам социально-экономического развития и аналогичных программ субъектов Российской Федерации;

обеспечение баланса интересов мигрантов и коренного населения с учетом этнических, культурных, языковых и конфессиональных различий;

создание политических и социально-экономических условий для выполнения международных обязательств Российской Федерации по приему лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, разработка и реализация специальных программ их этнокультурной и языковой адаптации;

создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных мигрантов;

реализация мер приоритетной государственной поддержки социально незащищенных категорий мигрантов, а также лиц, прибывших в условиях чрезвычайных обстоятельств, обеспечение согласованности государственной помощи вынужденным мигрантам с экономическими возможностями страны;

обеспечение эффективного использования средств, направляемых на помощь и поддержку вынужденных переселенцев.

3. Содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами:

учет демографической и миграционной ситуации, состояния (конъюнктуры) рынка труда в отдельных регионах страны при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также межбюджетных отношений;

разработка механизмов привлечения иммигрантов, учитывая страны исхода, профессиональные, квалификационные и иные характеристики для отбора специалистов;

разработка механизмов рационального расселения иммигрантов по территории страны, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, региональных рынков труда;

определение пропорций привлечения иммигрантов на временной и постоянной основе;

разработка системы мер по содействию легализации и адаптации иммигрантов, интеграции их в российское общество.

4. Осуществление вхождения Российской Федерации в международный рынок труда, регулирование экономической миграции квалифицированных кадров:

обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем внешней трудовой миграции в целях:
- усиления контроля за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защиты отечественного рынка труда;
- обеспечения приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест, соблюдения работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, в трудовых договорах (контрактах);

противодействие нелегальной трудовой миграции и использованию демпинговой рабочей силы из-за границы;

совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой миграции российских граждан за границу;

создание и обеспечение условий для реализации права российских граждан на поиск работы и трудоустройство за границей, обеспечение социальной защиты российских трудящихся-мигрантов;

стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, ранее выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь - высококвалифицированных специалистов;

создание системы приоритетной поддержки в Российской Федерации высококвалифицированных специалистов ведущих отраслей экономики.

участие государства в процессе возвращения, в том числе путем разработки и реализации соответствующих программ, обеспечения необходимых социально-экономических условий жизнедеятельности путем восстановления и развития экономики и социальной сферы районов прежнего проживания;

гарантирование безопасности возвращающихся лиц на стадиях переезда и обустройства;

предоставление полной и объективной информации о ситуации в регионе возвращения.

содействие возможности контактов и регулярных встреч на основе семейных связей с соотечественниками за рубежом, облегчение процедур пересечения государственной границы Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации;

развитие приграничного сотрудничества, в том числе осуществление совместных экономических, культурных проектов; о

беспечение для соотечественников приоритета в части, касающейся осуществления трудовой деятельности, учебы, инвестиционных проектов, натурализации в Российской Федерации;

учет норм российского и иностранного законодательства и социально-экономического положения соотечественников при установлении и осуществлении Российской Федерацией двусторонних отношений с иностранными государствами.

создание условий (обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда) для повышения территориальной мобильности рабочей силы;

разработка механизмов стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для обеспечения сбалансированности региональных рынков труда;

привлечение средств хозяйствующих субъектов (работодателей), развитие накопительного страхования в целях содействия переселению;

определение территорий, населенных пунктов, перспективных и неперспективных для расселения мигрантов, и разработка мер по созданию и поддержке системы рабочих мест и основных условий для жизнеобеспечения населения;

государственная поддержка переселения граждан из ликвидируемых населенных пунктов;

регулирование миграционных потоков на основе совершенствования межбюджетных отношений, проведения инвестиционно-кредитно-финансовой политики;

использование ротационной системы формирования трудовых ресурсов в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, с учетом потребностей производства, широкое применение вахтового метода ведения работ.

восстановление экономической активности предприятий и развитие экономики зоны Севера с привлечением рабочей силы из других регионов страны; с

тимулирование внутренней миграции и миграции из государств – участников Содружества Независимых Государств и из стран Балтии в геополитически значимые регионы;

проведение активной экономической и градостроительной политики в соответствующих регионах Российской Федерации, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктур.

V. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ

Реализацию Концепции предполагается осуществлять на основе программно-целевого метода. Перечень конкретных мероприятий по реализации настоящей Концепции на определенный временной период (кратко-, средне- и долгосрочный) разрабатывается в рамках федеральной целевой программы, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Основными механизмами реализации настоящей концепции являются:

совершенствование правовой базы в области миграции и исполнение соответствующих норм законодательства Российской Федерации;

разработка и заключение межгосударственных и межправительственных договоров и договоров межведомственного характера;

разработка и реализация федеральных и региональных миграционных программ;

разработка мер по обустройству (самообустройству) вынужденных мигрантов и включение их в федеральные, межрегиональные и региональные программы социально-экономического развития, в градостроительную документацию всех уровней;

разработка социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов страны, социально-экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов, определение районов, предпочтительных для размещения мигрантов, с учетом Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации;

поддержание и развитие системы рабочих мест при реализации экономических и инвестиционных проектов;

создание информационной системы, в том числе региональных (межрегиональных) информационных центров;

совершенствование механизмов разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации основных направлений миграционной политики Российской Федерации, с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными федеральными органами исполнительной власти;

развитие системы органов управления миграционными процессами, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, связанных с вопросами въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, пребывания на этой территории и выезда из нее, и укрепление сотрудничества и взаимодействия между ними;

создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции;

взаимодействие с соответствующими государственными органами иностранных государств, международными правительственными и неправительственными организациями в интересах решения миграционных проблем.

По мере поступательного развития России отдельные положения Концепции должны дополняться, уточняться и конкретизироваться в соответствующих документах.

Совместными усилиями, на основе общественного согласия и консолидации, миграционным процессам необходимо придать позитивную направленность в целях сохранения и приумножения населения Российской Федерации, развития ее экономики и укрепления безопасности, повсеместного соблюдения социально-экономических и политических прав человека.

Концепция опубликована на сайте "Форум переселенческих организаций".

НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ