Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

"Концепция миграционной политики должна согласовывать интересы личности, общества и государства"

Интервью РА директора Центра этнополитических и региональных исследований
Владимира Изявича Мукомеля

— В последнее время в сети Интернет появилось несколько проектов документа под условным названием Концепция миграционной политики России. Мы публикуем на сайте тексты двух из них. Известно, тем не менее, что концепция в окончательной своей версии еще не принята, хотя в целях ее создания образована рабочая группа в рамках Администрации Президента. Что Вы знаете о результатах деятельности этой группы?

— Действительно, в декабре прошлого года по распоряжению президента была создана межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по усовершенствованию миграционного законодательства, которую возглавил заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Иванов Виктор Петрович. Группа должна была в течение первого полугодия разработать предложения по совершенствованию миграционного законодательства, внесению изменений и дополнений в него и предложения по принятию новых законов в сфере миграции, но в июле поступило распоряжение о продлении срока работы группы, и, судя по всему, ее деятельность продолжается — пока, по крайней мере, нет сведений о ее роспуске.

— Каковы результаты деятельности группы? Изменяется ли государственная политика под ее влиянием? Если да, то в какую сторону?

— Да, она изменяется. И реальным результатом ее работы стало принятие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который вступает в силу в этом месяце. Что касается направления деятельности группы в выборе приоритетов государственной миграционной политики, то оно немного смещается в сторону борьбы с незаконной миграцией. Это очевидно и, в какой-то степени, оправдано.

— Расскажите, пожалуйста, каков статус такого документа, как Концепция миграционной политики России, проектов которой, как мы знаем, существует немало?

— Как правило, концепции такого рода утверждаются указом президента и являются документом, на который опираются органы государственной власти РФ, в первую очередь, органы исполнительной власти. Данный документ должен представлять из себя концептуальное изложение государственной миграционной политики и учитывать интересы различных ведомств, зачастую противоречащие друг другу.

Чаще всего противоречия возникают между целями федерального центра и субъектов федерации, кроме того, субъекты федерации также могут иметь различные взгляды на эту проблему: есть регионы, заинтересованные в притоке иностранной рабочей силы, есть регионы, которые категорически против этого. Но, по большому счету, мигрантов не любят нигде, хотя на уровне федерального центра миграционная политика до последнего времени была либеральной. Но в субъектах федерации все обстоит совсем иначе. Мне известны только две инициативы по привлечению мигрантов, высказывавшиеся руководителями регионов: Егор Строев, будучи губернатором Орловской области, сказал, что область готова принять полмиллиона мигрантов при условии их финансирования из федерального бюджета, что сделало задачу заведомо невыполнимой. И была инициатива Дмитрия Аяцкова, губернатора Саратовской области — он заявлял, что область готова принять беженцев из бывшей Югославии, но идея провалилась, когда в ходе опроса общественного мнения выяснилось, что 97% населения области решительно против этого.

По идее, должен существовать четкий документ, содержащий в себе концептуальный взгляд на миграционную политику и описание системы конкретных мероприятий по ее реализации. Раньше таким документом была Федеральная миграционная программа, а ответственным за миграционную политику — Федеральная миграционная служба (ФМС), но она была ликвидирована как самостоятельная служба и вошла в состав Миннаца, который впоследствии также был ликвидирован. Позже его восстановили, но, как известно, в штате Миннаца теперь работает несколько человек и ясно, что они не могут проводить какую-то национальную политику, не говоря уже о том, что для проведения любой политики, а, тем более, миграционной, нужна правовая база, институты и деньги. А деньги ушли в МВД, которое вряд ли добровольно с ними расстанется.

— В существующей сегодня системе, при отсутствии Федеральной миграционной программы, есть ли иные документы, регулирующие миграционную политику? Или Концепция миграционной политики — единственный документ такого рода?

— Концепция — это взгляд на то, какой должна быть миграционная политика, но для того, чтобы ее реализовывать, нужны определенные механизмы и инструменты.

— Что мешает принятию Концепции?

— Насколько мне известно, она все-таки должна быть принята осенью этого года, поскольку очевидно, что Концепция нужна — это единственный документ, который четко артикулирует государственную политику в данной области.

— Какими чертами должна обладать Концепция?

— Учитывая специфику этого документа, скажу, что он должен быть выдержанным, устраивающим все стороны — и органы государственной власти, и федеральные, и органы власти субъектов федерации, и различные ведомства. Не провоцирующим конфликт с неправительственными организациями. Но в первую очередь, Концепция должна согласовывать интересы личности, общества и государства.

— А какова судьба альтернативных концепций, разрабатываемых не государственными структурами? Они имеют какой-то вес?

— Их можно выдумывать сколько угодно, но, поскольку разрабатывается государственная концепция миграционной политики, органы государственной власти могут, конечно, учитывать варианты, которые предлагают общественные организации или отдельные их положения, но могут и не учитывать.

— Как Вы оцениваете проект Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, подготовленный Федеральной миграционной службы в составе МВД РФ?

— Это продуманный, взвешенный вариант, хотя, на мой взгляд, некоторые вещи требуют доработки. Во-первых, в этом проекте слабо прописаны механизмы реализации миграционной политики, во вторых, в нем прослеживается патерналистский, государственнический подход. Например, одной из сформулированных в проекте Концепции целей называется удовлетворение потребностей экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения по территории страны. А что из этого вытекает? — Такие меры, как восстановление экономики Севера с привлечением рабочей силы из других регионов страны. Парадокс: мы берем займы от международных организаций для того, чтобы вывозить излишнее население с Севера, а здесь предлагается прямо противоположное.

Далее, разработчиками проекта Концепции предлагается стимулирование внутренней миграции и миграции из СНГ в геополитически значимые регионы. Получается, что государство должно переселять народ в восточные регионы. Но как это, по мнению разработчиков, должно быть реализовано?
В разделе "Механизмы реализации Концепции" предусматривается "определение районов, предпочтительных для размещения мигрантов, с учетом Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации". Но Генеральная схема расселения — это совершенно "беззубый" документ. Его последний вариант был принят в 1994 году и безнадежно устарел.

Кроме того, возникает ощущение, что при создании этого проекта концепции авторы не всегда учитывали экономические реалии.

— Есть политика запрещения и политика разрешения — не говоря о крайностях, в какую сторону следует склоняться при выборе миграционной политики?

— Существуют две категории мигрантов — наши соотечественники, проживающие в странах СНГ и Балтии и мигранты из государств Дальнего зарубежья. Российская миграционная политика по отношению к ним должна быть разной, во втором случае — максимально прагматичной. Ясно, что Дальний Восток не обойдется без привлечения китайской рабочей силы. Но должны существовать четкие регламентации — кого мы принимаем на территории России, в каких отраслях они будут работать, на каких условиях? Россия должна быть заинтересована в закрытии пустующих ниш в тех сферах занятости, где иностранная рабочая сила не конкурирует с российской. Как правило, это низко квалифицированная рабочая сила и очень высоко квалифицированная.
 
— Здесь возникает вопрос о системе временных виз, проблеме социальной защиты мигрантов. Федеральная миграционная программа учитывала эти вопросы?

— Нет. Раньше эти вопросы регулировались Законом о правовом положении иностранных граждан в СССР, который был принят еще в 1981 году и безнадежно устарел. Сейчас они прописаны в новом законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

— Каков характер этого закона?

— Закон довольно четкий, в нем вводятся различные новые категории, такие как вид на жительство, право на проживание и так далее. Но демон скрывается в деталях: этот закон в большинстве своих статей не является законом прямого действия. Должны быть разработаны соответствующие положения, соответствующие инструкции, а какими они будут — это вопрос.

Возможно, он содержит в себе повод для критики, но ясно, что жить дальше без закона вообще — невозможно. Если он плох — давайте посмотрим, как он будет функционировать — его можно исправлять, дополнять, это нормальная практика законотворчества. Это лучше, чем продолжать жить по законам СССР. Я считаю положительным моментом то, что он был принят.

— Как сегодня изучается миграция? Есть ли новые  теоретические подходы к изучению миграции в России и мире?

— Как это ни странно, но до сих пор действуют закономерности Равенштейна. Но было бы наивным полагать, что с тех пор ничего не изменилось.

Сейчас миграционная теория довольно активно изучается, особенно на Западе. Что касается российской специфики, то в конце XX века мы столкнулись с феноменом, который раньше не был известен в достаточной степени — это понятие вынужденной миграции. Распад СССР и конфликты на постсоветском пространстве требовали отдельного изучения, и до сих пор эта исследовательская работа продолжается, хотя на сегодняшний день вынужденные миграции в России практически сошли на нет. С 1994 года вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве в открытой форме нет, за исключением событий в Чечне. Все остальные конфликты находятся в замороженном состоянии или на стадии разрешения.

— Существует концепция западного переноса, основанная на идее, что миграционные потоки, как и потоки капитала, исторически движутся с Востока на Запад, а Россия является транзитной страной — через нее проходят миграционные потоки с Востока и сама она является их источником миграции для западных стран.

— Мне не известна эта концепция и она не кажется мне убедительной. Подавляющее большинство миграций в нормальной политической ситуации осуществляется по социально–экономическим мотивам. Был период, когда ехали в Сибирь и на Дальний Восток на заработки и этот поток был довольно устойчивым. В 1990-х годах экономика восточных регионов России оказалась в более сложном положении, чем экономика Центрального и Западного регионов, что вызвало резкий отток населения из восточных регионов. В дальнейшем направление миграционных потоков будет также задаваться экономическими факторами.

Москва, октябрь 2002 г.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ