Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

НУЖЕН ЛИ РОССИИ МИГРАЦИОННЫЙ ПОРЯДОК?
Регистрация стала на деле обременительной и на практике необязательной процедурой.

Сергей Смидович, Ольга Чудиновских

В настоящее время в области регистрации мигрантов в России в целом и в Москве в частности сложилась ситуация, при которой теория (или нормативные акты) расходится с практикой. Регистрация стала на деле обременительной и на практике необязательной процедурой. Это приводит к тому, что множество мигрантов, в первую очередь из стран СНГ, чувствуют себя абсолютно не связанными какими-либо обязательствами перед принимающей их Россией. В условиях достаточно слабого контроля над исполнением правил регистрация в большинстве случаев становится необязательной формальностью, которой можно избежать, при необходимости уплатив штраф непосредственно лицу, отвечающему за такой контроль.

В 2000 году по месту пребывания в Москве было зарегистрировано 995 тыс. человек, а оштрафовано (в том числе - неоднократно) за нарушение правил регистрации 2 млн. 100 тыс. человек. Создаются "фирмы", предоставляющие услуги по регистрации или по изготовлению документов, ее подтверждающих и т. д. Следовательно, можно сделать вывод: система регистрации граждан по месту пребывания несовершенна и не решает задач представления органам управления объективной информации о динамике численности и состава населения. Это происходит в значительной степени из-за отсутствия хорошей законодательной базы и лишь во вторую очередь - из-за особенностей менталитета населения.

Какими законами в России регулируется учет миграции? После нескольких десятилетий советской практики прикрепления людей к месту жительства посредством прописки наступила, казалось, пора реализации свободы граждан на выбор места проживания, что и было зафиксировано в Законе 1993 года "О свободе граждан РФ на передвижение и выбор места жительства и места пребывания в пределах РФ". Появление такого закона должно было сопровождаться параллельным принятием нормативного акта, четко регламентирующего новые отношения граждан и властей в части определения места жительства, а именно - обязательной регистрации граждан по месту основного проживания. Указание в законе 1993 года обязанности регистрироваться не было подкреплено системой мер, обеспечивающих выполнение этой обязанности.

Сложился определенный правовой вакуум, который и по сей день заполняют разного рода многочисленные правила и ведомственные инструкции (как федерального, так и регионального уровня). Эти документы часто имеют противоречивый характер и не всегда соответствуют Конституции. При таком количестве и качестве этих документов скоординированная, логичная и юридически грамотная система регистрации мобильного населения невозможна.

Естественно, что регистрация налажена и контролируется тем лучше, чем большее значение она имеет для региона, и там, где последствия миграционного притока наиболее ощутимы и отрицательно влияют на общую обстановку. Московские власти часто становятся объектом критики со стороны правозащитных организаций. Судебные органы не раз отменяли или признавали несоответствующими конституционным нормам некоторые нормативные акты, принятые московским правительством. Однако нельзя не признать, что Москва является одним из немногих субъектов Федерации, пытающихся проводить комплексную миграционную политику в первую очередь в интересах общества в целом, для того, чтобы ослабить отрицательное влияние стихийных миграционных процессов на социальную и экономическую ситуацию в городе. Не те субъекты Федерации, которые пытаются наладить систему регистрации, нарушают закон о свободе передвижения, а те, которые пустили этот вопрос на самотек, допускают бесконтрольность и не пытаются регулировать миграционные потоки. Это приводит к самым плачевным последствиям, в том числе и в международных отношениях.

Заметим, что эти меры и эти программы осуществляются в условиях отсутствия федерального закона о регистрации и Федеральной программы регулирования миграции. Таким образом, постоянно существует возможность, что если (и когда) такие документы будут приняты, региональные нормативные акты окажутся с ними в определенном правовом противоречии. Это является еще одним серьезным аргументом в пользу того, что необходимо как можно скорее вносить кардинальные изменения в закон.

Как показывает практика, более успешно развиваются те страны, где правила игры на миграционном поле отработаны, а правила регистрации граждан стали нормой жизни ее граждан и неукоснительно выполняются приезжими.

Возьмем в качестве примера Федеративную Республику Германию. Федеративное устройство этой страны схоже с российским. В ФРГ действует принятый в 1980 г. "Закон о необходимости регистрации" (последние изменения вносились в 1999 г.). В соответствии с 11-м параграфом этого закона каждый обязан - при въезде и выезде из квартиры - явиться в службу регистрации, где должен сняться или встать на регистрационный учет. Заметим, что никакой речи об уведомительном характере регистрации не идет. В то же время закон предполагает целую систему защиты тайны персональных сведений, содержащихся в регистре. Закон соответственно предполагает ответственность граждан и должностных лиц за его невыполнение.

В Японии также налажена четкая система регистрации. Иммиграционная политика здесь максимально жесткая. Так, виза не является разрешением въезда в страну. Его дает иммиграционный чиновник только при наличии визы.

У нас противники регистрации главным аргументом выдвигают тему прав человека, часто спекулируя на этом. Вопрос о соблюдении основных прав человека имеет как практический, так и теоретический характер. Так, эксперты в области миграции в Германии считают: гарантия основных прав человека отнюдь не означает, что любой гражданин может делать все, что ему заблагорассудится. Даже активное использование основных прав находит границы там, где затрагиваются основные права других граждан. Нельзя не согласиться с выводами немецких экспертов: действия властей на благо населения, включая мигрантов, невозможны, если власти не располагают необходимыми средствами, правовыми нормами для частичного ограничения основных прав личности (регистрация, сбор сведений о мигрантах, определенные ограничения на свободу перемещения).

Даже в странах, объединенных какими-либо экономическими или политическими соглашениями, свободное передвижение граждан находится под определенным контролем, и иностранцы, имеющие право безвизового передвижения, обязаны регистрироваться и подчиняться определенным условиям, ограничивающим их право на проживание в стране вселения. Например, они должны иметь медицинскую страховку и не создавать финансовой нагрузки на принимающую страну.

Авторы настоящей статьи - практики, которым по роду деятельности постоянно приходится сталкиваться с нехваткой надежной статистики миграции из-за отсутствия порядка в учете движения населения. Над федеральным законом о регистрации должны работать грамотные юристы. Необходимо, чтобы он отвечал не только требованиям сегодняшней ситуации, но и обладал определенным потенциалом. Каким он должен быть? Во-первых, закон о регистрации граждан на территории Российской Федерации должен быть одним из "пакета" законов, предназначенных для регулирования отношений в сфере миграции как внутренней, так и международной. Сам по себе этот закон ничего не решит, он может быть эффективным только в системе современных и взаимоувязанных законов, имеющих отношение к вопросам гражданства, правового положения иностранных граждан в РФ, свободе передвижения и выбора места жительства и так далее.

Во-вторых, в законе необходимо сформулировать основные цели регистрации, выделив приоритет учета численности и состава населения и обозначив соотношение интересов государства и гражданина, которые должна обслуживать система регистрации. Безусловно, в определенной степени регистрация обслуживает функцию охраны правопорядка, в частности - определения местонахождения отдельных граждан. Но эта цель регистрации ни в коем случае не должна быть первичной.

Функция учета численности и состава населения может быть реализована в виде создания в перспективе системы регистров, которые считаются одним из наиболее надежных источников статистической информации. К концу XX века регистры населения стали самой распространенной формой учета движения населения в большинстве развитых европейских стран. Несмотря на некоторые различия, регистры имеют общее: все они представляют собой постоянно изменяющуюся базу данных. Эта база данных состоит (помимо электронного вида) из индивидуальных карточек, в которые вносятся сведения о демографических событиях, происходящих в жизни каждого жителя данной страны, в том числе - о его переездах на новое место жительства. Внесение сведений о мигранте происходит в общих чертах следующим образом. Сменив место постоянного проживания, человек в обязательном порядке уведомляет об этом местные органы административного управления (общины) и заполняет специальную декларацию. На основании этой декларации в картотеку вносятся соответствующие изменения. Муниципальные органы нового места проживания делают запрос по-прежнему месту жительства мигранта. После этого происходит снятие данного человека с учета в прежнем месте проживания и постановка на учет в новом.

В зависимости от вида регистра - централизованного или децентрализованного, обработка и агрегирование данных происходит или на уровне страны (в центральном бюро), или на местном уровне. При использовании децентрализованных регистров индивидуальные данные становятся недоступными для центральных органов в целях сохранения конфиденциальности.

В некоторых странах работа регистров налажена настолько четко, что отпадает необходимость в проведении переписей.

В-третьих, закон о регистрации должен определить основные обязанности граждан в отношении постановки на регистрационный учет в том или ином варианте в зависимости от гражданской принадлежности, места постоянного жительства или иных критериев. Права, которыми будут обладать граждане, прошедшие регистрацию, могут определяться и другими законодательными актами, в том числе не относящимися прямо к вопросам миграции и территориальной подвижности населения. Например, доступ к сфере занятости на местных рынках труда, к системам социальной защиты, образования и так далее, должен быть непосредственно связан с постановкой на регистрационный учет. Посредством регистрации граждане делают законным (легальным) проживание или пребывание в данной стране, регионе или населенном пункте, получают доступ к системе социальной защиты и так далее. Для иностранных граждан, въезжающих в Россию с визой, ее наличие определяют право на пребывание в нашей стране. Процедура регистрации придает этому праву законченную форму.

Государство в свою очередь получает достоверную информацию о численности и составе населения, которую использует в интересах управления, эффективного развития экономики, социальной сферы и так далее.

В-четвертых, в законе о регистрации необходимо определить степень конфиденциальности собираемой информации и строго обозначить правила передачи индивидуальных сведений другим ведомствам.

В соответствии с требованиями нового закона следует детально продумать механизм и процедуру регистрации, определить сроки, в течение которых она должна быть пройдена и номенклатуру органов, уполномоченных осуществлять регистрационный учет. Необходимо четко разграничить условия регистрации граждан России и иностранцев на территории РФ. В случае, если регистрация этих категорий граждан будет осуществляться разными ведомствами, нужны строгие критерии идентификации мигрантов, ясная и внятная регламентация признаков, по которым гражданин будет или не будет включен в регистрационный учет, и каким образом будет учтен статистикой миграции.

Необходимо отметить, что хорошо поставленный учет движения населения - дорогое и сложное дело, требующее не только значительных финансовых затрат для организации "инфраструктуры" такой системы, но и активного, положительного участия человеческого фактора. Чиновники, ответственные за составление документации, должны иметь необходимый уровень профессионализма и компетенции, а население должно ответственно относиться к необходимости процедуры регистрации.

В условиях, когда воссоздается Федеральная миграционная служба (теперь уже в составе МВД, необходимо обратить самое серьезное внимание на создание системы миграционного учета, которая должна стать информационной основой проведения эффективной миграционной политики в России.

Порядок регистрации "новых иностранцев" - граждан из стран СНГ, имеющих право на безвизовый въезд в РФ, законом РФ до сих пор законодательно не определен. А московский Закон N 33 "О порядке регистрации в Москве лиц, имеющих право на безвизовый въезд в РФ", не действует (большая часть статей отменена решением судов). Это одно из звеньев войны, которая была объявлена миграционному порядку в нашей стране в конце 80-х годов. Пока перевес на стороне противников миграционного порядка, но все специалисты и практики говорят о том, что порядок необходимо наводить. Такой вектор задают нам и выступления президента РФ по вопросам миграции.


Сергей Глебович Смидович - председатель Комитета по делам миграции правительства Москвы.

Ольга Сергеевна Чудиновских - зав. Сектором проблем миграции экономического факультета МГУ им. М. В.Ломоносова.

Опубликовано в «Московской правде» за 20 апреля 2002 года.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ