Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Членство без гражданства: экономические и социальные права “неграждан”

Уильям Роджерс Брубейкер

Мы живем в мире наций-государств. Каждое из них самоопределяется, заявляя, что какой-то участок поверхности суши и какая-то часть населения Земли принадлежит ему, этому государству. Как правило, в рамках каждого такого государства такие понятия как “гражданство” и “территория” приблизительно совпадают. Это значит, что большинство граждан той или иной страны являются ее жителями, а большинство жителей — гражданами. Если бы такое совпадение было абсолютным, то все граждане страны были бы ее жителями, а все жители — ее гражданами. Но абсолютное совпадение является — в условиях современного мира невыполнимым. Вместе с тем, совпадение приблизительное было и остается идеальным вариантом.

В принципе, в условиях демократического общества, жительство в стране и ее гражданство должны приблизительно совпасть. Это, конечно, не исключает передвижения граждан через государственные границы. Такое положение дел нисколько не противоречит краткосрочным зарубежным поездкам. Точно так же, оно не является препятствием переселению из одной страны в другую, если, конечно, оно сопровождается легитимной натурализацией. Вместе с тем, подобная схема исключает иммиграцию без натурализации, то есть такую иммиграцию, в результате которой лицо, покинувшее свою родину, поселяется в другой стране, но не получает ее гражданства. Но на практике вышло так, что именно это положение — переселение без получения гражданства — стало превалировать на протяжении последних лет в странах Европы и Северной Америки.

Конечно, многие из мигрантов, оказавшихся на территории других стран после окончания Второй Мировой войны, натурализировались — то есть получили гражданство этих стран. Но миллионы этих людей прожили по пять, десять, даже двадцать — а иногда и всю свою жизнь — на территории этих стран, так и не получив статус их граждан. Некоторые из них предпринимали попытки натурализоваться, некоторые — нет. Но даже те из иммигрантов, которые в настоящий момент получили гражданство, в течение многих лет своей жизни имели статус жителей-иностранцев.

Какое значение имеет столь долговременное лишение прав гражданства? В сфере политической жизни это обстоятельство можно назвать решающим. Притом, нельзя сказать, что неграждане политически пассивны и “немы”. В своем очерке по данной проблеме Марк Миллер весьма обстоятельно доказал это. Не следует также приписывать какие-то волшебные свойства всеобщему избирательному праву. Обладание полными политическими правами вовсе не гарантирует их эффективное выполнение — в частности, теми группами общества, которые можно назвать слабыми в организационном и финансовом отношении. Хотелось бы напомнить одну вполне очевидную вещь: лишение — или самолишение — иммигрантов формального гражданства приводит к тому, что значительная часть населения страны (в том числе, особенно значительная часть лиц, занимающихся физическим трудом) не имеет права участвовать в выборах; а интересы групп, лишенных избирательных прав, как правило, практически не учитываются в рамках демократического политического процесса.

Но какое значение имеет гражданство за пределами политической сферы? В своем исследовании по американскому гражданству Питер Шунк отмечает несколько значительных различий между гражданами США и постоянно проживающими в этой стране иностранцами. Подходит ли схема, предложенная Шунком, к другим странам? Можно ли вслед за Шунком говорить о всеобщем “обесценивании гражданства”? Как отражается наличие или отсутствие гражданства на социальных и экономических возможностях современных иммигрантов? Какими экономическими и социальными правами пользуются различные категории неграждан?

Разумеется, решающая роль в социально-экономической сфере принадлежит вовсе не гражданству и связанному с ним статусу. Истинное значение при определении шансов на устроенность в жизни иммигрантов имеет их положение — зачастую, весьма уязвимое — на рынке рабочей силы, на рынке жилья им в системе образования. Это положение — которое для некоторых групп и подгрупп оборачивается общей экономической и социальной маргинализацией — во многом не зависит от гражданского статуса. Еще много лет назад пример Соединенных Штатов Америки показал — а в последние годы пример Великобритании подтвердил — что полное формальное гражданство не препятствует образованию этнических меньшинств, находящихся — по многим показателям — в весьма плачевном состоянии.

Вместе с тем надо отметить, что даже в перспективе шансов на устроенность в жизни формальный статус члена общества играет важную — причем постоянно возрастающую — роль. В последние годы как никогда прежде — резко возросло желание выходцев из бедных или нестабильных регионов мира переселиться в более благополучные с точки зрения уровня жизни и безопасности страны. Эта тенденция возникла в результате одновременного влияния факторов “толчка” и “тяги”. “Толчок” — побуждение к отъезду с родины — является следствием перенаселения, ограниченных экономических возможностей и политической нестабильности, которая стала подлинным бичом многих стран третьего мира. “Тяга” — стремление переселиться в желанную страну — возникает и усиливается в результате ощущения разительного контраста между странами третьего и первого мира, причем обострению этого ощущения способствуют постоянные двусторонние контакты, осуществляемые через транспорт, средства массовой коммуникации и миграцию.

Учитывая беспрецедентный рост стремления попасть в страны первого мира — а стремление это, судя по всему, будет только увеличиваться — право на въезд, на работу, на проживание и, самое главное, на возможность остаться навсегда в процветающей спокойной стране имеет поистине огромную ценность. Такого рода права могут сыграть решающую роль в определении шансов на устроенность в жизни тех лиц, которые этими правами обладают. Разумеется, в одном ряду со всеми этими правами стоит право на получение гражданства. Но не следует забывать, что для того, чтобы иметь возможность пользоваться всеми вышеперечисленными правами, вовсе не обязательно быть гражданином той страны, в которой живешь. Для выполнения большинства задач, стоящих перед иммигрантами, основным необходимым условием является не статус гражданина, а статус жителя, вернее, “привилегированного”, “признанного”, “постоянного” жителя, пользующегося правом — как правило, неотъемлемым — на проживание в данной стране, а также широким спектром гражданских и социально-экономических прав. Что касается шансов на устроенность в жизни, то наиболее заметный разрыв лежит не между гражданами и негражданами, а между привилегированными жителями, не являющимися гражданами данной страны, и лицами — пребывающими либо на территории страны либо за ее пределами, — не обладающими правами на долговременное проживание в этой стране.

Но как бы то ни было, подобный подход тоже грешит некоторой односторонностью: несмотря на свое постоянно уменьшающееся значение, гражданство продолжает оставаться источником целого ряда значительных привилегий — даже вне политической сферы. В настоящей работе мы хотим коснуться именно этих вопросов, а также попытаться охарактеризовать экономические и социальные права неграждан.

Рынок рабочей силы. Каким образом и при каких условиях негражданам предоставляется доступ на рынок рабочей силы? Уже в самой формулировке этого вопроса содержится напоминание о том, что в принципе, между гражданами и негражданами существует коренное различие. В то время как граждане (во всяком случае, в современных западных государствах) обладают правом всеобщего и безусловного доступа на рынок рабочей силы, то доступ на этот рынок неграждан всегда является частичным и условным. Перспективы блестящей карьеры открываются лишь для талантливых уроженцев наций-государств — для претендентов извне они закрыты. Свобода заниматься любым видом деятельности, как один из основополагающих принципов, остается весьма ограниченной свободой, она действует лишь в определенном регионе (на территории нации-государства) и воспользоваться ею может лишь ограниченная часть людей (граждане государства). Прекрасной иллюстрацией к этому положению служит одна из статей конституции Федеративной Республики Германии: право на свободный выбор профессии и места работы является одним из “основных прав”, но воспользоваться им могут исключительно граждане Германии (и в этом его отличие от других основных прав, которые предоставлены всем людям без исключения).

Если свободный и безусловный доступ на рынок рабочей силы остается уделом граждан, то происходит это потому, что каждое современное государство (поскольку сама его легитимность напрямую зависит от того, оказывает ли оно поддержку — активную или пассивную — своим гражданам) обязано проводить протекционистскую политику по отношению к своему национальному рынку рабочей силы. Ни одно правительство — по крайней мере, ни одно правительство “относительно процветающей” страны — не может пойти на проведение политики полной открытости национального рынка рабочей силы. В нашем мире, ставшем таким маленьким и тесным, в мире со всеми его миграционными проблемами подобная открытость рынка рабочей силы неминуемо повлечет за собой новую волну иммиграции, которая, в свою очередь, станет причиной понижения уровня заработной платы или безработицы (а вполне возможно — обоих этих отрицательных явлений). Таким образом, полная открытость национального рынка рабочей силы заключает в себе значительный политический риск, на который не пойдет ни одно государство (к тому же, политика открытых границ и без этого таит в себе слишком много риска).

Но если ни одно из наших шести государств не собирается полностью распахивать двери своих рынков рабочей силы для всех приезжих, то полностью закрывать эти рынки для всех неграждан они тоже отнюдь не намерены. Полная закрытость так же нереальна, как полная открытость. Этому есть целый ряд причин. Во-первых, было бы весьма нелогично со стороны государства впускать в страну приезжих в качестве иммигрантов и, в перспективе, переселенцев, отказывая им в то же время в доступе на рынок рабочей силы. Во-вторых, нехватка рабочих рук в некоторых областях экономики — в частности, в тех, которые характеризуются низкими заработками, непостоянной или сезонной работой, низким престижем профессии, неприятными или опасными условиями труда, — вынуждает работодателей предлагать рабочие места лицам, не являющимся гражданами их государств. В-третьих, полная закрытость несовместима с той межгосударственной “текучестью” специалистов, которая, в некотором смысле, просто необходима современной международной экономике. И наконец, полная закрытость рынка рабочей силы несовместима с обязательствами по поводу свободного перемещения рабочей силы, принятого государствами Европейского Экономического Сообщества и Северного региона.

Таким образом, можно сказать, что в большинстве стран рынки рабочей силы частично открыты для неграждан. Но само понятие “неграждане” весьма неоднородно, и правила, регламентирующие доступ этих лиц на рынок рабочей силы весьма полно отражают эту неоднородность. Каждое государство определяет различные категории неграждан и — основываясь на этом — регламентируют их доступ на рынок рабочей силы. Категории эти не всегда в точности совпадают в различных странах, но мы имеем полное право говорить об их принципиальном сходстве, что позволяет нам сделать нижеследующие обобщения.

Основное различие всегда проводится между иммигрантами и неиммигрантами. Хотя из тех стран, о которых идет речь в этой работе, только США и Канада являются классическими иммигрантскими странами, некоторые европейские страны также признают за определенными категориями неграждан статус иммигрантов, предоставляя им право — как правило, неотъемлемое — постоянного проживания на их территории. Таким образом, можно говорить о приблизительном сходстве положения “постоянно живущего иностранца” в США и “поселившегося иммигранта” в Канаде с одной стороны с положением лиц с “бессрочным правом на пребывание” в Соединенном Королевстве, лиц с “видом на жительство” (Aufenthaltsberechtigung) в Федеративной Республике Германии, лиц с “CartedeResident” (“Карточкой жителя”) во Франции и лиц с видом на постоянное жительство в Швеции — с другой.

Эти “признанные иммигранты” имеют привилегированный доступ на рынок рабочей силы. Они не нуждаются в специальном разрешении на работу и могут претендовать на рабочие места наравне с гражданами. (Об одном существенном исключении из этого общего правила, заключающемся в том, что некоторые рабочие места — особенно в сфере общественного управления — предоставляются исключительно гражданам, мы поговорим чуть позже.) Если эти лица становятся безработными, это никоим образом не влияет на их положение иммигрантов — лишение работы не влечет за собой выдворения из страны. Эти лица получают пособия по безработице, а также большинство других социальных пособий наравне с лицами, обладающими гражданством.

Положения, касающиеся свободы передвижения внутри Европейского Экономического Сообщества и Северного региона, являются причиной существования — для Франции, Германии, Великобритании и Швеции — второй категории неграждан, имеющих привилегии в доступе на рынок рабочей силы. Будучи иммигрантами, эти лица также не могут занимать ряд должностей в сфере общественного управления. Но доступ на рынок рабочей силы осуществляется для них на тех же основаниях, что и для граждан. Так например, ЕЭС четко запрещает государствам-участникам этой международной организации применять какие-либо дискриминационные меры по отношению к соискателям рабочих мест, являющихся гражданами других государств-участников. В правилах ЕЭС говорится и о том, что потеря работы не по своей воле не должна являться основанием для отказа в продлении вида на жительство.

В отличие от “признанных иммигрантов” и граждан стран-членов “общего рынка”, неиммигранты, не обладающие правом свободного передвижения в рамках ЕЭС и Северного региона, в лучшем случае могут рассчитывать только на условный и ограниченный доступ на рынок рабочей силы. За редким исключением, эти лица нуждаются в особом четком разрешении на работу. Как правило, такое разрешение действительно на протяжении лишь ограниченного промежутка времени. Оно может также содержать и ряд других ограничений — например, может быть ограничена территория, на которой данное лицо имеет право работать, область промышленности, род занятий, работодатель или даже конкретно — должность. Само собой разумеется, что в таком разрешении просителю может быть отказано. Некоторым категориям неиммигрантов — туристам во всех странах и кандидатам на получение права политического убежища в ФРГ — могут решительно отказать в праве на работу. Для других первоначальное разрешение на работу — или продление этого разрешения — может зависеть от состояния рынка рабочей силы в определенной отрасли промышленности, в определенной местности или по определенной профессии. Более того, если неиммигрант лишается своей работы, это может повлечь за собой лишение этого лица права дальнейшего пребывания на территории страны.

Мы не собираемся подробно рассматривать все те способы, с помощью которых государства имеют возможность регулировать доступ неиммигрантов на рынок рабочей силы. Хотелось просто подчеркнуть, что иностранцы имеют гарантированный, надежный доступ на рынок рабочей силы, а также пользуются гарантированным правом на пребывание в стране только в тех случаях, когда они обладают статусом признанных иммигрантов (или граждан стран-участниц “Общего рынка”). В связи с этим политику, регулирующую доступ на рынок рабочей силы, можно рассматривать исключительно в тесной связи с политикой, регулирующей доступ к статусу иммигранта.

Доступ к статусу иммигранта. Существует два пути получения статуса иммигранта. Первый путь — получить его за рубежом и въехать в страну уже в качестве иммигранта. Этот способ всегда считался типичным для США и Канады, хотя в последнее время некоторые лица — в основном, те из них, кто воссоединяется со своими семьями, — въезжают и в страны Европы уже обладая иммигрантским статусом. Второй способ — въехать в страну в качестве неиммигранта и получить статус иммигранта позже. Такой способ считался типичным для Европы, хотя многие лица, которым так и не удалось получить иммигрантские визы, въезжают в Канаду и особенно в США в качестве неиммигрантов, надеясь позже получить статус иммигранта на месте.

Наиболее жесткий контроль за приданием статуса иммигрантов иностранцам, проживающим в течение длительного периода времени на территории этой страны, осуществляется в Германии. В этой стране “Aufenthaltsberechtigung” (что дословно значит: “право на жительство”) может быть предоставлено — после подачи соответствующего прошения — не ранее чем через восемь лет проживания на территории ФРГ, причем лицо, подающее подобное прошение, должно продемонстрировать, помимо прочего, “достаточные” познания в немецком языке и доказать, что оно — а также его семья — не испытывает проблем с жильем и занимает “стабильное” экономическое положение. Из всех проживающих на территории Германии турок лишь 22% имеют “Aufenthaltsberechtigung”. Если ограничиться лишь теми турками, которые уже достигли совершеннолетия и прожили на территории ФРГ более десяти лет, количество обладателей “вида на жительство” окажется несколько больше, но все равно оно составит всего 29%.

После Германии первое место по количеству иностранцев, проживающих в течение длительного периода на их территории и не обладающих при этом статусом иммигрантов, занимают США — здесь речь идет о так называемых “иностранцах без документов”. В соответствии с принятым в 1986 г. законодательством, более миллиона лиц, находящихся на территории Соединенных Штатов с 1982 г., должны наконец получить законное обоснование для дальнейшего пребывания в этой стране — подобная же легализация ожидает также некоторое количество сельскохозяйственных рабочих, проживающих в США в течение более короткого промежутка времени. Те лица, прошения которых будут приняты органами власти, сначала получат статус временных жителей и разрешение на работу. Пробыв в этом статусе 18 месяцев, они получат право в течение последующего года подать прошение о предоставлении им статуса постоянного жителя. Подобный статус предоставляется при условии, что податель прошения отвечает всем необходимым требованиям, предъявляемым к иммигрантам, а также может продемонстрировать необходимый минимум познаний в английском языке и в вопросах, связанных с правами и обязанностями граждан. Судя по всему, подавляющее большинство подателей подобных прошений смогут отметить, что данная законодательная программа не включает лиц, прибывших в США после 1 января 1982 г. (за исключением некоторых категорий сельскохозяйственных рабочих). Многие из них, между тем, успели достаточно прочно обосноваться в стране; их социальные связи, образовавшиеся в процессе работы и в ходе длительного проживания, вполне позволяют считать их “членами общества” в том смысле, который придавал этому словосочетанию Джозеф Кейренс. Но невзирая на это, их статус, с точки зрения закона, будет оставаться весьма неопределенным и уязвимым.

Что касается других стран, то, как правило, иностранцы, проживающие в течение длительного периода времени на их территориях, обладают либо статусом иммигрантов либо статусом граждан стран-участниц “общего рынка”. К числу лиц, обладающих тем или иным статусом, относятся практически все “долговременные жители” Канады и Швеции и значительное большинство “долговременных жителей” Великобритании и Франции. Вот уже на протяжении многих лет европейской страной, в которой быстрее всего и легче всего получить статус иммигранта, считается Швеция, законодательство которой предусматривает возможность предоставления статуса постоянного жителя страны уже через год после въезда на ее территорию. Не так давно пошла на либерализацию своего законодательства в этой области и Франция. “CartedeResident” — “карточка жителя” (она действительна на протяжении десяти лет, после чего ее обладатель имеет право подать прошение о ее продлении) может быть получена иностранцами, прожившими на территории Франции в течение трех лет. По законам Великобритании, лица, подлежащие иммиграционному контролю, могут получить бессрочный вид на жительство после того, как проведут на территории страны четыре года.

Поскольку на протяжении вот уже пятнадцати лет ни одна европейская страна не занималась наймом иностранных рабочих за исключением сезонных, огромное большинство иммигрантов, переселившихся в Европу за эти годы, являются членами семей лиц, иммигрировавших прежде. (Вторую по численности группу иммигрантов последних лет составляют беженцы.) Все страны налагают определенные ограничения на семейную иммиграцию. Как правило, ограничения эти были ужесточены в последние годы. Самые строгие ограничения приняты в Великобритании и Германии. Но те, кто не подпадает под эти ограничения, получают статус иммигрантов, если этим статусом обладают те члены их семей, с которыми они воссоединяются (исключение составляет в данном случае Германия). Такое положение дел предоставляет им немедленный доступ на рынок рабочей силы. Что касается Германии, то для того, чтобы получить разрешение на работу супругу, воссоединившемуся со своей “половиной”, необходимо прожить в ФРГ не менее четырех лет (или двух лет, если речь идет о работе в той области промышленности, в которой ощущается нехватка рабочей силы). В данном случае речь идет о вполне определенном намерении “отсоветовать” иностранцам иммигрировать в Федеративную Республику Германии.

Лица, переезжающие к членам своих семей, составляют значительную долю и в общем числе иммигрантов в США и Канаду. Так, например, в 1986 г. лица, являющиеся родственниками граждан или постоянных жителей США, составили 75% от числа тех, кто получил в этой стране статус иммигранта; что касается Канады, то среди тех, кто получил там статус иммигранта в течение последних лет, родственники жителей этой страны составили около половины от общего числа. В отличие от стран Европы, как Канада, так и США продолжают предоставлять статус иммигрантов небольшому количеству лиц, не являющихся ни беженцами, ни родственниками.

Следует отметить, что ни в одной стране статус иммигранта или постоянного жителя не предполагает абсолютного права навечно остаться на ее территории. В данном вопросе позиции традиционно иммигрантских и всех остальных стран совпадают. В отличие от граждан, “постоянные” жители могут быть высланы по целому ряду причин. Так например, в Американском Акте об иммиграции и натурализации указывается девятнадцать различных оснований для депортации. Но на практике постоянные жители высылаются или выдворяются крайне редко — подобная мера наказания применяется лишь в качестве наказания за нарушение законов о наркотиках или какие-либо иные достаточно серьезные проступки. Можно отметить, что депортация может быть необоснованной даже в этих случаях, особенно если высылаемые родились или были воспитаны в высылающей стране, не имеют достаточных представлений о своей “родине”, а порой не знают даже языка, на котором говорили их родители. в таких случаях выдворение за пределы страны иммиграции является, по сути дела, ничем не оправданной попыткой этой страны “экспортировать” социальные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией. Признавая этот факт, некоторые страны в последние годы предприняли ряд шагов по ограничению возможности высылки иммигрантов, проживающих долгое время на их территории. Так например, принятый в 1981 г. во Франции закон запрещает — за исключением “абсолютно безотлагательных” случаев — высылку иностранцев, не достигших восемнадцати лет, иностранцев, проживших пятнадцать и более лет во Франции, а также супругов и родителей французских граждан.

Работа в государственных учреждениях. Как правило, “признанные иммигранты” пользуются на рынке рабочей силы теми же правами, что и граждане. Но это правило имеет определенные исключения. В любом государстве существует ряд рабочих мест, ряд должностей, которые “резервируются” исключительно для граждан этих государств. Большинство этих рабочих мест либо прямо относятся к области общественного управления, либо тесно с нею связаны. Доводы, которые традиционно приводятся в пользу предоставления таких рабочих мест исключительно гражданам, весьма схожи с теми, которые приводятся в защиту предоставления только гражданам права на участие в выборах. В обоих случаях это делается, в соответствии с формулировкой Верховного Суда США, с целью “сохранения базовой концепции политической общности”. Неграждане — какова бы ни была степень их социальной и экономической интегрированности — не являются членами этой “политической общности”. Именно поэтому, как считают сторонники такого понимания вопроса, нельзя быть на сто процентов уверенным в их полной лояльности по отношению к государству проживания. Тем более не следует предполагать, что интересы этого государства являются их насущными интересами. По этой причине иммигрантам не следует предоставлять работу в сфере осуществления общественной власти (в качестве агентов государства), а также давать возможность прямым образом способствовать выполнению этих функций (в качестве избирателя). Хотя иностранцы пользуются широкими социальными и экономическими правами, “право управлять государством сохраняется исключительно за гражданами”. А “управление” в толковании Верховного Суда не ограничивается голосованием и занятием выборной должности; оно включает также все формы участия в “определении, проведении или пересмотре государственной политики”. Широкое толкование термина “управление государством” стало для Верховного Суда основанием для поддержки тех государственных законов, в соответствии с которыми иностранцы не имеют права служить в составе полицейских формирований и даже работать учителями в государственных школах.

Приблизительно такие же аргументы высказываются сторонниками отказа иностранцам в работе в государственном секторе и в других странах. Следует однако отметить, что “спектр” этого отказа может быть различным в различных странах. Это неудивительно: довольно сложно определить, какие именно должности связаны с отправлением государственной власти, в связи с чем разные государства могут варьировать свою политику по этому поводу. Можно выделить два различных подхода. Некоторые государства пошли по пути определения довольно узкого спектра должностей, которые могут быть заняты только гражданами — это должности, непосредственно связанные с выполнением функций государственной власти, особенно, с поддержанием государственной безопасности. Классическим примером такого подхода является Швеция, но можно говорить, что по такому же пути идут также Великобритания и Канада. Другой подход характеризуется полным и безоговорочным запрещением для неграждан занимать какие-либо должности в определенной сфере вне зависимости от того, насколько эти должности непосредственно связаны с применением власти. Поэтому большинство федеральных гражданских служащих в США, все “Beamte” (чиновники) в ФРГ и все “fonctionnaires” (чиновники) во Франции должны быть гражданами этих государств. Само собой разумеется, что второй подход подразумевает гораздо более жесткие ограничения, чем первый и закрывает негражданам путь к довольно значительному количеству должностей и профессий. Причем многие из этих должностей только с большой натяжкой можно назвать должностями, связанными с применением власти. Основным мотивом подобного огульного запрета на профессию следует скорее считать не стремление “сохранить базовую концепцию политической общности”, а желание монополизировать доступ к целому ряду престижных и “надежных” профессий.

Самостоятельная предпринимательская деятельность и мелкий бизнес. Работа за свой собственный счет или открытие собственного небольшого дела является самой настоящей мечтой многих иммигрантов, в этом заключается также классическая стратегия перемещения с перспективой роста. Это положение существует уже на протяжении многих лет в Северной Америке, а также (как показывает опыт последних лет) в Европе — с определенной вариативностью в разных странах: самостоятельная предпринимательская деятельность и мелкий бизнес в большей степени распространены среди иммигрантов в Великобритании и во Франции, нежели в Швеции и Германии. Как и в США, в странах Европы существуют большие различия между разными группами иммигрантов. Например, среди живущих в Англии индийцев тенденция к самоустройству и организации мелкого бизнеса распространена, как правило, в большей степени, чем среди выходцев из Вест-Индии. Что касается Франции, то можно отметить, что среди владельцев мелких магазинчиков особенно много алжирцев. Во всех странах предприятия розничной торговли, рестораны, бары, кафе и системы услуг, обслуживающие иммигрантскую общину, в основном функционируют за счет иммигрантов, занимающихся самостоятельной предпринимательской деятельностью, и иммигрантского мелкого бизнеса.

Официальным правом на самостоятельную предпринимательскую деятельность и на организацию собственного бизнеса в большинстве стран обладают признанные иммигранты и граждане стран-участниц “общего рынка”; всем остальным иммигрантам, не относящимся к этим двум категориям, для этого нужно специальное разрешение. Особо заметный удар по иммигрантам такое требование наносит в Германии, где процент признанных иммигрантов крайне невелик. Вид на жительство, который выдается большинству иностранных жителей Германии, четко запрещает этим лицам занятие самостоятельной предпринимательской деятельностью, а федеральные административные правила уточняют, что исключение из такого рода правила может быть сделано лишь в том случае, если дело, которое предлагает открыть иностранец, заключает в себе чрезвычайную экономическую выгоду для страны или отвечает каким-либо насущным интересам на местном уровне. Что касается правил, принятых по тому же вопросу в отдельных землях ФРГ, то они обычно отличаются большим либерализмом, допуская самостоятельную предпринимательскую деятельность по истечении восьмилетнего периода проживания на территории той или иной земли. Что же касается реального положения дел, то с 1973 г. численность лиц, занимающихся самостоятельным предпринимательством, резко увеличилась. При этом, хотя иностранцы составляли в 1984 г. 7,5% всех работавших, только 4% из них занимались самостоятельной предпринимательской деятельностью.

Экономический статус неграждан. То обстоятельство, что неграждане, получившие статус иммигрантов, имеют право выбирать любую работу (за исключением сферы общественного управления) и могут заниматься самостоятельной предпринимательской деятельностью, вовсе не является гарантией эффективной экономической интеграции этих неграждан. Неграждане, в основном, имеют возможность получить “плохую” работу — грязную, опасную, слишком тяжелую, монотонную, изматывающую, низкооплачиваемую, не пользующуюся престижем, не требующую высокой квалификации, нестабильную и т.д. Как правило, они выполняют такую работу, которой гнушаются коренные жители страны иммиграции. Треть иностранных рабочих во Франции занята на работах, не требующих высокой квалификации, в то время как среди французов такие работы выполняют только 10% рабочих. Кроме того, неграждане составляют огромную долю безработных — по крайней мере, это имеет место в европейских странах. Процент безработных среди иностранцев в Швеции составил в 1985 г. 5,2%, что почти в два раза выше, чем среди шведов — среди последних эти цифра составила 2,8%; в начале 1987 г. безработными были 15,1% проживавших в Германии иностранцев, тогда как среди немцев безработными числились 9,6%; что касается Франции, то в 1984 г. проценты безработицы среди иностранцев и французов составило, соответственно, 16,6 и 9. Именно на иностранцев пришлась вся тяжесть ударов, вызванных массовыми увольнениями в 70-е и 80-е годы. Наиболее ярким примером этому является ситуация, сложившаяся в Германии между 1974 и 1976 гг., когда общее число рабочих мест сократилось на 955 000, тогда как число рабочих мест, занятых иностранцами сократилось на 512.000. Другими словами, более половины сокращенных рабочих мест приходилось на иностранцев, хотя дола занимаемых ими рабочих мест составляла в 1974 г. всего 11%.

Почему же такой высокий процент иностранцев занят на наименее престижных работах? Почему именно иностранцы составляют столь большую долю безработных? Дело здесь, конечно, не в их гражданском статусе. Допустим, что в один прекрасный день все без исключения иностранцы, приехавшие на длительный срок в развитые страны Европы и Северной Америки, неожиданно получат гражданство этих стран: смеем утверждать, что каких-либо резких изменений в их реальном экономическом положении это не вызовет. Единственным значительным изменением окажется в данной ситуации снятие запрета с занятия лицами, уже обладавшими до этого статусом иммигрантов, должностей в сфере общественного управления. Низкий экономический уровень неграждан является следствием не отсутствия у них статуса граждан страны, а таких факторов, как концентрация этих людей в наименее благополучных с точки зрения развития промышленности регионах, относительно низкий уровень образования, относительно низкая профессиональная квалификация — столь необходимая на рынке рабочей силы, — отсутствие у них трудового стажа (в связи с чем первыми жертвами увольнений становятся именно они), сложности, которые они испытывают с языком страны иммиграции, а также этническая или расовая дискриминация, которой они могут подвергаться со стороны работодателей при решении вопросов, связанных с увольнением, повышением по службе и принятием на работу.

Статистические данные, касающиеся экономического статуса иностранцев, свидетельствуют о значительных различиях между разными национальными группами. Во Франции, например, по данным переписи 1982 г. уровень безработицы среди алжирцев был в три раза выше, чем среди португальцев — соответственно 22% и 7,5%. В официальных статистических сводках английского правительства не говорится о гражданстве и национальности безработных, но социологическое исследование, проведенное в 1982 г., показало, что уровень безработицы среди азиатов на 50%, а среди выходцев из Вест-Индии — вдвое выше, чем среди белых. Наиболее ярко проявляются расхождения между экономическим положением различных групп иммигрантов в США. Потрясающий экономический и образовательный успех некоторых групп иммигрантов из стран Азии резко контрастирует с тем тяжелым положением, в котором находятся даже обладающие официальным иммигрантским статусом мексиканцы и выходцы из других испаноязычных стран — разумеется, экономическое положение большинства иммигрантов, не обладающих подобным статусом, еще хуже. С другой стороны, интересно отметить, что большинство иммигрантов, переселившихся на протяжении последних двадцати пяти лет с получением соответствующего официального статуса в США и Канаду, обладают более высоким образовательным уровнем и уровнем благосостояния, чем основная масса иммигрантов, перебравшихся в послевоенный период в Европу.

Социальные права. Находясь на низком уровне благосостояния, будучи в первую очередь подвержены безработице, не обладая приличными жилищными условиями, испытывая определенные сложности с языком и т.д., многие неграждане могут в большей степени, чем остальные, нуждаться в предоставляемых или субсидируемых правительством пособиях, либо в социальных услугах того или иного рода. На какие же виды социального обеспечения и на какие пособия могут они рассчитывать?

В принципе, государства всеобщего благосостояния являются замкнутыми системами. Как писал Гэри Фримэн, они предполагают “границы, четко отделяющие тех, кто является членами общества, и тех, кто таковыми не является”.

Где же проходят эти границы? Исторически сложилось так, что они прошли — по крайней мере, в соответствии с теорией государства всеобщего благосостояния — между гражданами и негражданами. Большая часть аргументов в пользу социального страхования, социальных услуг и остальных положений, относящихся к всеобщему благосостоянию, высказывавшихся на уровне нации-государства, были сформулированы в рамках фразеологии “гражданства” и “национальной солидарности”. Революционная Конституция Франции, принятая в 1793 г., — а это один из первых документов, в котором благосостояние народа было названо среди задач государства — гласит; “священной обязанностью является выплата государственных пособий. Общество обязано поддерживать тех граждан, которые находятся в затруднительном положении”. Что же касается знаменитого социального законодательства, принятого лейбористским правительством послевоенной Англии, — именно в связи с этим законодательством впервые стали говорить о “государстве всеобщего благоденствия”, — то оно насквозь пропитано духом общенациональной мобилизации, доминировавшим в стране в годы Второй Мировой войны, духом, отличительной чертой которого был особый акцент на национальной солидарности и на равноправии граждан.

На практике, однако, границы проходят совсем не там. Статус гражданина не является фактически главным условием для получения социальных льгот. В число лиц, имеющих право на получение такого льгот, входят, как правило, признанные иммигранты и граждане стран-участниц “общего рынка”. Поэтому мы имеем полное право говорить, что доступ к социальным льготам является своего рода “зеркалом” доступа на рынок рабочей силы. Основной водораздел в обоих случаях проходит не между гражданами и негражданами, а между постоянными жителями (а в случае Европы, также живущими в стране иностранцами, являющимися гражданами стран “общего рынка”) и всеми прочими.

Естественно, условия предоставления различных услуг могут быть различными. Так например, те социальные программы, которые хотя бы частично финансируются самими лицами, пользующимися их плодами, как правило, распространяются на всех тех, кто сделал свой взнос — вне зависимости от их гражданства или иммиграционного статуса. К таким программам относятся: пенсии по достижении преклонного возраста, страховка на случай безработицы, страховка в случае потери трудоспособности или несчастного случая и — в некоторых странах — страховка на случай болезни. Программы, основанные не на взносах лиц, желающих воспользоваться их результатом, а на отчислениях из общегосударственного бюджета, как правило, предназначены только для лиц, обладающих неким определенным статусом. Как правило, к таким людям относятся: граждане, постоянные жители и граждане стран “общего рынка”. Кроме того, к ним могут относиться граждане государств, связанных со страной иммиграции двусторонним договором (европейские страны заключили подобного рода договоры со многими странами эмиграции), в соответствии с которым граждане одной страны-участницы пользуются во время проживания в другой стране-участнице всей полнотой социальных прав. Некоторые социальные услуги — особенно те из них, которые нацелены на оказание помощи в чрезвычайных ситуациях, — могут быть предоставлены всем лицам, находящимся на территории страны, вне зависимости от того, успели ли они сделать определенный денежный взнос в фонды социальной помощи и от того, обладают ли они тем или иным правовым статусом.

Условия, при которых лицо может претендовать на предоставление той или иной услуги или пособия, могут несколько отличаться друг от друга в различных странах, а внутри каждой страны определенная вариативность может иметь место на уровне различных провинций, штатов или даже городов. Не вдаваясь в подробности, я постараюсь обрисовать в общих чертах, каким образом могут получить доступ к социальным пособиям и социальным услугам лица, не обладающие статусом граждан.

В Германии иностранные рабочие имеют право на получение весьма широкого спектра социальных страховых пособий — фонды, из которых выплачиваются эти пособия, складываются из взносов и работодателя, и самих рабочих, а сами пособия выплачиваются в случае болезни, несчастного случая, выхода на пенсию (в отставку), безработицы, а также могут идти на оплату профессиональной подготовки и переподготовки — на тех же условиях, что и граждане Германии. Эти права распространяются на всех иностранных рабочих, а не только на ту их часть, которая обладает постоянными видами на жительство. Единственным видом пособия, на которое имеют право только лица, прожившие в Германии сравнительно долгий срок, является пособие на профессиональную подготовку и переподготовку. Наряду с немецкими рабочими, рабочие-иностранцы должны проработать определенное количество времени, чтобы получить право на пенсию; в том случае, если они уезжают из Германии до того момента, когда они могут получать пенсию, им возвращаются обратно сделанные ими за весь период пребывания в стране взносы в пенсионный фонд (взносы работодателя им не выплачиваются).

Иностранные жители ФРГ имеют также право на получение ряда пособий, выплачиваемых не из фондов, сформированных из взносов самих рабочих. К этим пособиям относятся: пособие на детей и так называемая “социальная помощь” (помощь нуждающимся, или, как сказали бы в Америке, welfare, “средства на благосостояние”). Вместе с тем, для получения этой “социальной помощи” требуется выполнение двух условий. Во-первых, иностранец не имеет право получать это пособие, если доказано, что он приехал на территорию Германии, заранее рассчитывая на получение этих денег. (В последние годы по всей Европе все чаще слышатся заявления о том, что щедрые пособия подобно магниту притягивают мигрантов.) Во-вторых (и это намного важнее), если иностранец получает “социальную помощь” на протяжении более чем трех месяцев, это может явиться основанием для его высылки из страны или отказа в продлении вида на жительство. Подобные строгости не распространяются на граждан стран ЕЭС и на то меньшинство иностранцев, которое обладает правом постоянного проживания в ФРГ; но на практике эти правила не мешают большинству турок и югославов пользоваться тем “правом на благосостояние”, которое принадлежит им теоретически.

Широкий спектр социальных пособий, предусмотренных в Швеции, доступен, в основном, всем зарегистрированным жителям страны — вне зависимости от их гражданского статуса. Любой иностранец с видом на жительство может зарегистрироваться как житель страны, что даст ему право на получение пособий, которые, как и в Германии, включают пособия на детей и на жилище, а также страховые и пенсионные пособия. В отличие от Германии, в Швеции получение пособий “на бедность” не может повлечь за собой высылку из страны или отказ в продлении вида на жительство.

Пенсионная система Швеции состоит из двух частей. Не зависящая от взносов “основная пенсия” представляет собою некое минимальное пособие, которое выплачивается всем лицам, достигшим 65-ти лет (помимо этого, “основная пенсия” включает дополнительные пособия лицам, потерявшим трудоспособность и находящимся ни их иждивении детям). Дополнительная пенсионная система (АТР), выплачиваемая из фондов, составленных из взносов работодателей и работников, предоставляет пособия, пропорциональные сумме взносов. “Основная пенсия” выплачивается только шведским гражданам и гражданам тех стран, с которыми у Швеции имеются по этому поводу специальные договоры. Фактически это ограничение затрагивает лишь небольшое количество иностранцев, поскольку Швеция подписала соответствующие соглашения со всеми основными странами эмиграции. Основанная на взносах АТР открыта для всех жителей страны.

Лица, подавшие прошения о предоставлении им политического убежища, в течение всего периода рассмотрения их прошения не имеют права регистрироваться как жители той страны, в которую они иммигрировали, что лишает их права на получение каких-либо социальных пособий, за исключением специального пособия для соискателей политического убежища. Швеция не является исключением из общего правила. Участившиеся случаи подачи необоснованных, базирующихся на заведомо ложных данных прошений о предоставлении политического убежища иностранцами, не имеющими иной возможности попасть в “благополучную” страну, побудили правительства многих стран отказать соискателям политического убежища в выплате социальных пособий до тех пор, пока не будет вынесено положительного решения по их прошению.

Во Франции иностранные рабочие имеют право на пособия социального страхования, выплачиваемые в случае болезни, потери трудоспособности, рождения ребенка, смерти, производственной травмы, выхода в отставку и безработицы, практически наравне с французскими гражданами. Финансируемые государством пособия на семьи были изначально предназначены только для тех семей, дети которых имели французское гражданство. Но с 1946 г. право на эти пособия получили и иностранцы. По причине того, что в семьях иностранцев, как правило, бывает много детей, а доходы их довольно невысокие, они получают даже большую долю этих пособий, чем французы. Это обстоятельство вызывает резкое недовольство со стороны правых националистов, которые считают, что пособия на семьи выплачиваются для того, чтобы поощрять француженок, а не иностранок рожать больше детей.

Ответственность за “aidesociale” (социальную помощь), включающую в себя разнообразные формы помощи нуждающимся — была недавно переведена из компетенции центральных органов власти на уровень администрации департаментов. В зависимости от каждой конкретной программы условия получения пособий могут отличаться друг от друга. Так например, помощь, предназначенная детям, выплачивается вне зависимости от гражданства или иммигрантского статуса. Права иностранцев на получение других видов “aidesociale” зависит от двусторонних конвенций или, при отсутствии таковых, от продолжительности срока их пребывания в стране. Некоторые пособия, выплачиваемые из фондов, сформированных не на основе взносов, выдаются только гражданам Франции и стран ЕЭС. Лица, не являющиеся гражданами стран ЕЭС, не имеют, например, права на пособия, выплачиваемые из так называемого “фонда национальной солидарности”, созданного с целью оказания помощи нуждающимся старикам, а также на пособия, предназначенные взрослым инвалидам.

Большинство проживающих на территории Соединенного Королевства неграждан являются гражданами ЕЭС или стран Британского Содружества Наций. Этот статус дает им право пользоваться теми же социальными правами, что и британские граждане. Другие неграждане, на законных основаниях проживающие в стране, имеют право на социально-страховые пособия (выплачиваемые в случае болезни, несчастного случая, безработицы и выхода в отставку), а также на социальную помощь и на пособия на детей. Неграждане, проживающие в Великобритании на законных основаниях, отличаются от граждан не тем, что им не предоставляется возможность воспользоваться социальными правами, а тем, что им нужно сначала пройти через определенное “расследование”, в ходе которого рассматриваются их прошения на предоставление пособий. Бюрократы из отделов социального обеспечения являются помощниками государства в попытках не дать укорениться в стране незаконным иммигрантам и, уж во всяком случае, перекрыть им доступ к социальным пособиям. Надо сказать, что подобные “расследования” омрачили жизнь и многим вполне “законным” иммигрантам.

В Канаде иммигранты имеют право на социальные пособия на тех же правах, что и граждане страны. Впрочем, здесь имеет место одно важное исключение: около половины иммигрантов, прибывших в страну относительно недавно, имеют в качестве спонсоров своих родственников, которые согласились выполнять финансовые обязательства иммигрантов в течение срока до десяти лет. Такие иммигранты имеют право на получение пособий, выплачиваемых в рамках программ социального страхования, основанных на взносах из заработков, но не имеют права на благотворительные пособия для нуждающихся. Доступ иммигрантов к тем или иным пособиям зависит от типа пособия, от категории иммигрантов и от конкретных правил, предусмотренных в той или иной провинции Канады.

В Соединенных Штатах Америки, как и в Канаде, многие иммигранты, в том числе значительная часть иммигрантов с низкими доходами, имеют в качестве спонсоров родственников. В течение первых трех лет постоянного проживания в стране эти иммигранты, подсчитывая на какое количество талонов на продовольствие и на какие благотворительные пособия (“помощь родственникам с детьми на иждивении”) они имеют право, должны учесть средства и доходы своих родственников-спонсоров. В итоге, очень немногие иммигранты получают право на получение этих пособий в течение этих лет, хотя формально никто не запрещает им претендовать на включение в эти программы. Иностранцы, узаконившие свой статус в соответствии с законодательством 1986 г., не имеют права на денежную помощь и продовольственные талоны в течение пяти лет после легализации. Кроме вышеуказанных исключений, постоянные жители США имеют право на участие в государственных и федеральных социальных программах на тех же основаниях, что и граждане страны. Ограничения на включение постоянных жителей в государственные социальные программы были признаны незаконными Верховным Судом США. Что касается ограничений на их включение в федеральные благотворительные программы, то, судя по всему, они будут признаны допустимыми с точки зрения конституции; вместе с тем, Конгресс еще не принял эти ограничения в законодательном порядке. Право на включение в основные федеральные программы имеют не только постоянно проживающие в стране иностранцы, но также беженцы и лица, приехавшие в США в поисках политического убежища, и прочие иностранцы, “постоянно проживающие в Соединенных Штатах на законных основаниях”. Судя по всему, к этой последней категории можно также отнести тех иностранцев, которые были допущены в страну “условно”, и тех, кто подлежал высылке, но высылка его была официально “приостановлена”.

Таким образом, можно прийти к выводу, что гражданство не является фактором, окончательно определяющим доступ к социальным пособиям, ни в одной из шести наших стран. Дэвид Норт проанализировал девять факторов, влияющих на получение иммигрантами прав на социальные пособия, и пришел к выводу, что гражданство стоит по своей значимости на последнем месте в этом ряду. Эти факторы таковы:

- Физическое присутствие на территории страны. Это может показаться тривиальным, но на деле такой фактор весьма важен, поскольку многие иммигранты возвращаются в свои родные страны: некоторые — на непродолжительные периоды времени, другие — навсегда. В результате многие иммигрантские семьи оказываются расколоты между двумя странами. В подобных ситуациях встает вопрос, дает ли работа, выполняемая на территории одной страны, право на получение пенсии в другой стране, должны ли выплачиваться на территории других стран пенсии по инвалидности и по возрасту, распространяются ли на зарубежные страны условия медицинских страховок, может ли человек получать пособие на детей, проживающих за границей. В рамках ЕЭС пособия “обладают полным правом перевода за границу”, работа, выполняемая в одной из стран сообщества, дает основания на получение пенсии и других пособий, основанных на трудовых вкладах, в другой стране сообщества. Вне ЕЭС существует много двусторонних соглашений, содержащих сходные положения о переводе пособий и об исчислении совокупного периода, дающего право на те или иные пособия, при расчете которого учитывалась бы работа, выполнявшаяся в различных странах. Вместе с тем, следует отметить, что такого рода соглашения затрагивают далеко не всех неграждан.

- Легальность проживания и/или работы. Поскольку в последние годы все большую тревогу в странах Европы и Северной Америки стали вызывать нелегальное проживание и нелегальная работа на их территории, правила, регулирующие получение иностранцами прав на те или иные льготы, все чаще включают в себя ссылки на легальность статуса этих иммигрантов. Следует сразу же сделать ряд оговорок. Пособия по социальному страхованию, частично основанные на взносах работников, выплачиваются, как правило, без учета легальности статуса, коль скоро обладатель такой льготы уже находится внутри этой системы и выплатил те взносы, которые, вслед за этим, были записаны на его счет. Вместе с тем, во многих государствах предпринимаются попытки исключить из программ социального страхования тех иностранцев, которые находятся или работают на их территории нелегально. Таким образом поступили, например, Соединенные Штаты (по крайней мере, теоретически), отказав иностранцам, нелегально проживающим на их территории, в выдаче номеров социального страхования; однако, практика показывает, что этот закон относительно легко обойти.

Об остальных факторах, которые по мнению Норта, оказывают большее влияние на получение тех или иных социальных прав, чем гражданство, мы уже говорили выше. К их числу относятся: специфика статуса негражданина (например: постоянный житель, временный посетитель, соискатель политического убежища и т.д.); характер программы (например: социальное страхование, пособие на детей, медицинская помощь в чрезвычайных ситуациях); страна происхождения иммигранта (как уже было сказано выше, гражданство одной из стран общего рынка гарантирует полные права на пользование социальными пособиями в остальных странах общего рынка, а граждане некоторых других стран имеют полное право на пользование социальными пособиями в результате подписания двусторонних соглашений между их родными странами и странами проживания); строгость соблюдение правил, относящихся к предоставлению прав на социальные услуги и пособия; конкретные правила, принятые в тех или иных штатах или провинциях, в которых проживает иммигрант (в федеративных государствах); и наконец, длительность срока проживания.

Формальное право на получение тех или иных социальных льгот или пособий конечно не может дать стопроцентную гарантию того, что все неграждане обязательно получат эти услуги и/или пособия. По целому ряду причин (например: отсутствие необходимой информации; страх и недоверие по отношению к бюрократии; сложности, связанные с собиранием документов, необходимых для доказательства своих прав; а также отсутствие должного терпения, безразличие, непонимание или даже враждебность со стороны некоторых чиновников, ответственных за социальное обеспечение) неграждане могут систематически “недополучать” какие-то социальные услуги, на которые они формально имеют право. Широко распространено мнение, что иммигранты якобы пользуются различными социальными услугами и пособиями сверх всякой меры, что приводит к ухудшению качества этих услуг и выжимает все соки из национального бюджета. Многочисленные исследования, проведенные с целью определения, кем же являются в действительности иммигранты: лицами, делающими долевые взносы в экономику государства всеобщего благосостояния, или же лицами, целиком пользующимися благодеяниями со стороны этого государства, так и не привели к однозначным выводам; данные, полученные в результате этих исследований, фрагментарны, многое зависит от того, какие факторы включает исследователь в свой анализ.

Заключение. Как мы могли убедиться, в области социальных и экономических прав гражданство имеет не такое уж большое значение. Гораздо большую роль играет статус постоянного жителя или (в странах Европы) статус гражданина государства-участника “общего рынка”. Что можно в связи со всем этим сказать о современной системе членства в обществе?

Можно сказать, что в последнее время в странах Европы и Северной Америки получила развитие система “двойного членства”, представляющая из себя два концентрических круга. “Внутренний круг” символизирует тех членов общества, которые входят в национальную политическую общность, — в этот круг входят только граждане. “Внешний круг”, символизирующий участие в национальной социально-экономической общности, включает, помимо граждан, постоянно живущих в стране иностранцев и (в случае Европы) проживающих в стране граждан государств общего рынка.

Членство в политической общности предполагает некоторые привилегии и некоторые обязанности, не распространяющиеся на членов более широкой социально-экономической общности. К этим привилегиям в первую очередь относится право на участие в национальных выборах и вытекающее из него право на прямое участие в формировании национальной политики. Кроме того, члены политического сообщества обладают правом занимать должности, связанные с применением общественной власти. Из обязанностей, свойственных только членам политической общности, следует назвать воинскую повинность. Эти привилегии и обязанности отражают специфическое политическое измерение членства такого рода.

Если быть точным до конца, на практике структура членства не полностью совпадает с системой, описанной выше. Некоторые из привилегий, принадлежащих гражданам, нельзя оправдать или объяснить исходя из теории “суверенных функций политической общности”. Меры, принимаемые в ряде государств по запрещению негражданам занимать посты в общественном секторе, явно выходят за рамки заботы о “сохранении основной концепции политической общности”. Те преимущества, которыми пользуются иммигранты, являющиеся родственниками граждан страны иммиграции (по сравнению с родственниками постоянно проживающих в стране иммигрантов) не имеют ничего общего с концепцией “политической общности”. Тем более нельзя объяснить с позиции этой концепции почему только граждане страны не могут быть высланы за ее пределы.

С одной стороны, некоторые политические права предоставляются не только гражданам, но также лицам, являющимся членами общества с социальной и экономической точки зрения. В некоторых государствах постоянно проживающие на их территории иностранцы имеют право принимать участие в выборах в местные и региональные органы власти. Им может быть разрешено вступать в политические партии. И как правило, они обладают, разумеется в определенных рамках, правом на свободу самовыражения, объединений и собраний. (Эта свобода не является абсолютной: иностранцы могут быть высланы из страны за участие в политической деятельности, тогда как право граждан на занятие такого рода деятельностью защищается положениями конституции.)

И все же модель “двух концентрических кругов” довольно адекватно передает современную систему членства в обществе. Мы привыкли думать, что гражданство является единственной формой членства в обществе в современном нации-государстве. Но на самом деле это не так. В современных нациях-государствах существует две формы членства в обществе: первая — гражданство, citizenship, а вторая — то, что Томас Хэммар назвал “denizenship” (статус натурализовавшегося иностранца). Как и граждане, натурализовавшиеся иностранцы принадлежат нации-государству; они являются частью национальной общности. Прекрасной иллюстрацией этому служит так называемая политика “Канадцы — прежде всего”. Это была политика занятости, которую проводило в 1982-1986 гг. канадское правительство в условиях роста безработицы в стране. Сущность этой политики заключалась в том, чтобы ограничить экономическую иммиграцию и способствовать переквалификации рабочих-канадцев с целью облегчения переброски их на другие рабочие места. В ходе применения этой политики лица, обладавшие легальным статусом иммигрантов, рассматривались как “канадцы”, хотя они и не обладали, по крайней мере, на тот момент, канадским гражданством.

Наряду с традиционным “несколько неловким политическим определением национальной общности” возникла более широкая концепция национальной общности, основанная на том неоспоримом факте, что иностранцы, проживающие в стране на протяжении достаточно долгого периода времени, являются полноценными участниками социальной и экономической жизни страны. Как отмечает в своем труде Джозеф Кейренс, эти лица уже являются членами национальной общности де-факто; постепенно все более явной становится тенденция признать их членами национальной общности “де-юре”. Членами, но не полными: они не обладают специфическими политическими правами и обязанностями. Но несмотря на это, они все равно являются членами общества, практически ничем не отличающимися от граждан в сфере экономических и социальных прав и обладая правом оставаться в стране. Право это, как правило, является неотъемлемым.

Что можем мы сказать об этом “внеполитическом членстве”? С одной стороны, оно дает иммигрантам возможность пользоваться широким спектром экономических и социальных прав, хотя при этом они продолжают оставаться по ряду причин за пределами политической общности. С другой стороны, само это обстоятельство может охлаждать желание натурализоваться. Как это ни парадоксально, включенность в социальную и экономическую общность может способствовать (само-)исключению из общности политической. Вполне надежный статус “натурализовавшегося иностранца” — члена “внешнего круга” может вполне удовлетворить иммигранта, охлаждая его желание стать гражданином страны проживания, то есть членом “внутреннего круга”. Мы считаем, что “статус натурализовавшегося иностранца” хорош и желателен в качестве “остановки” на пути к полному гражданству. Но полностью заменить собою гражданство он никак не может. Европейские и североамериканские страны иммиграции должны трансформировать своих “натурализовавшихся иностранцев” в граждан, обладающих как социально-экономическими, так и политическими правами. Именно такая мера необходима для того, чтобы они с полным правом могли называть себя демократическими странами.


Уильям Роджерс Брубейкер, профессор Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ