Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Институт гражданства как инструмент построения Русского мира

Ольга Выхованец
(аналитическая группа РА)

1.

Институт гражданства, возникнув вместе с феноменом государства, сейчас, так же как и государство, претерпевает изменения.

С одной стороны, гражданская идентичность перестает быть главенствующей в глобализующимся мире, а с другой — гражданство приобретает новые формы и характеристики, соотносимые с новыми формами государственного устройства, новыми межгосударственными отношениями и становится одним из инструментов для регулирования антропотока (АП).

Если институт гражданства в первую очередь подразумевает лояльность к государству, то значимыми параметрами АП будут цели миграции, страны-источники миграции, отношения с этими странами. Политико-правовой статус — это часть СК-профиля, часть идентичности — «гражданская идентичность». Несовпадение во входящем и локальном АП этой характеристики затрудняет и/или делает невозможным социокультурную переработку АП без применения специальных мер (управленческих решений) по приведению в соответствие гражданской индентичности индивида и социума. В данном случае речь идет не только о миграционных процессах, но и о других формах столкновения антропотоков.[1]

2.

Наиболее ярким примером применения института гражданства для решения государственных задач может служить Рим с его развитой системой многоступенчатого гражданства, стимулирующей развитие империи. В современных государствах от такой многоступенчатой модели осталось деление населения страны на «граждан» и «не-граждан» с промежуточными состояниями: «имеющий право на временное проживание» и «имеющий вид на жительство», — определяемыми системой цензов (оседлости, квалификации, семейного положения, имущественным, политической или экономической полезности) и регулируемыми конституционным (государственным) правом. Например, развитую в США систему квот, виз, карт, также можно считать многоступенчатым путем к полноценному гражданству.

В тех случаях, когда законодательные нормы не прописаны, или прописаны слабо, или не могут быть прописаны в принципе, «многоступенчатость» гражданства выстраивается «де-факто». Особенно различаются права и свободы «граждан», «не-совсем-граждан» и «не-граждан» в политической сфере.

В современных условиях глобализации на межстрановый уровень выходит проблема множественного (в частности — двойного) гражданства. Отношение к такому гражданству в разных странах разное и продиктовано развитием государства, степенью вовлеченности его в международные институты, местом в гео-политике и гео-экономике.

Эволюция отношения к многогражданству прошла в Европе от Конвенции членов СЕ «О сокращении случаев многогражданства» 1963 г. до современного положения: «Каждый гражданин страны-члена ЕС является гражданином союза; он имеет двойное гражданство — национальное и гражданство Европы»

Не вдаваясь в теорию двойного гражданства и в плюсы и минусы его предоставления, отметим многообразие политик, применяемых в разных странах.

В Литве — абсолютно дискриминационный закон, который разрешает литовцам иметь второе гражданство кроме литовского, а представителям национальных меньшинств в этом праве отказывает. Им предоставляются две возможности: отказ от гражданства Литвы либо от гражданства иной страны.

В Эстонии граждане не равны между собой. Они делятся на граждан по рождению и лиц, получивших гражданство после прохождения специальной процедуры натурализации. Разница между этими двумя видами заключается прежде всего в том, что гражданина по рождению нельзя лишить эстонского гражданства. Хотя Закон, принятый в 1995 г., запретил двойное гражданство и граждане Эстонии "считаются утратившими гражданство" при принятии гражданства другой страны.

 В США установившаяся юридическая практика позволяет американскому гражданину также состоять в гражданстве другой страны. Иностранец, ставший гражданином США путем натурализации, может сохранить свое прежнее гражданство при условии, что его родная страна не требует, чтобы он отказался от прежнего гражданства. Принятые в конце прошлого века иммиграционные законы, отказывающие американским гражданам в возможности состоять также в иностранном гражданстве, хотя не отменены, тем не менее, не претворяются в жизнь и не охраняются органами власти.

В Австралии и в Эквадоре граждане получили право двойного гражданства только в 2002 г.

Статья 11 Конституции Испании гласит: "Государство может заключать договоры о двойном гражданстве с ибероамериканскими странами или со странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией. В этих же странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери своего гражданства по рождению".

Законодательство Чешской республики не предусматривает возможности двойного гражданства.

Также нельзя иметь двойное гражданство в соответствии с норвежским законом.

Различные государства Южной Азии совершенно сознательно допускают накопление гражданств, создавая значительно облегченные условия для получения гражданства представителям ассимилированных этнических групп. При подобной натурализации членов многочисленных этнически чуждых меньшинств надеются решить их проблемы, поощряя процесс их включения в общество.

В Бельгии натурализующийся человек не обязан отказываться от своего прежнего гражданства. В то же время, урожденный гражданин Бельгии, после достижения зрелости по доброй воле принявший гражданство иной страны, автоматически лишается бельгийского гражданства

3.

В конечном счете, все сводится к решению вопроса — сколько и каких граждан хочет иметь государство.

Основные вопросы, которые здесь требуют ответа — насколько сильно гражданская идентичность связана, сцеплена с другими типами идентичности — культурной, религиозной, идеологической? Что означает для индивида потеря гражданства своей страны? Что означает для страны предоставление гражданства индивиду?

В интересах любого государства такое положение, когда гражданская идентичность является базовой и превалирует над всеми остальными. Патриотизм, любовь к Родине — основа идеологии и необходимое (хотя и крайне недостаточное) условие сохранения социальной стабильности общества.

Однако для индивида на первом месте гражданская идентичность не стоит и стоять не может, поскольку является производной от совокупности базовых ценностей, обеспечиваемых (или не обеспечиваемых) государством.

В большинстве случаев СК-идентичность уже включает в себя гражданскую, которая формируется «по умолчанию», с детства. И, естественно, не будет меняться без особых на то оснований.

Но как только человек «трогается с места», как только он включается в глобальный антропоток, возникает проблема выбора, оценки, соотнесения своего ценностного ряда с тем, который предлагается принять вместе с другим гражданством.

Именно несовпадение аксиологической модели приводит к отказу мигранта от полной интеграции в принимающий социум, что, в свою очередь, существенно затрудняет его СК-переработку. С такими сложностями сталкиваются сейчас США и некоторые страны Европы (Англия, Германия, Франция), поскольку проводимая политика мультикультурализма как нельзя лучше позволяет, живя в стране и становясь ее гражданином, сохранять свою СК-идентичность.

Причем, нет никаких гарантий, что, даже будучи без гражданства своей страны, гражданин не будет связан с ней гораздо сильнее, чем со страной, предоставившей ему свое гражданство. Например, итальянцы, возвращаясь в страну, получают гражданство Италии автоматически, через два года проживания.

Гражданство «де-факто» мало что меняет в базовой идентичности, если оно не подкреплено другими типами идентичности — культурной, религиозной (шире — цивилизационной), родственными (клановыми) связями. Существенно важно, кем себя человек ощущает, с какой страной себя ассоциирует. Транснациональные корпорации зачастую вообще не интересует, паспортом какой страны обладает человек.

4.

В современном мире преобладают не культурные, языковые или религиозные, а квалификационные, экономические миграционные мотивы. Идеологические мотивы, с развалом двухполярного мира, практически уходят совсем, оставаясь актуальными только для граждан стран с диктаторскими, деспотическими режимами, миграция из которых связана с неспособностью международных институтов обеспечить гражданские свободы и защитить граждан от произвола в своей стране.

Законы национального государства в сфере натурализации могут нарушать основные права и свободы граждан, принятые в международном сообществе, противоречить конвенциям и порождать коллизии международного законодательства, но оставаться при этом в исключительном ведении государства.

Именно поэтому идея «глобального гражданства» пока представляется весьма утопичной.

Возможно решением будет создание «институтов глобальной ответственности»[2] и то, что начнется на уровне государства, должно потом спроецироваться на каждого отдельного жителя.

5.

Исходя из анализа существующих практик предоставления (непредоставления) двойного (множественного) гражданства, можно определить наиболее выгодные варианты натурализационной политики, увязанные и с миграционной политикой, и с политикой в отношении соотечественников и идущие на пользу России в гео-экономическом, гео-политическом и гео-культурном планах.

К сожалению, принятый и действующий сейчас «Закон о гражданстве» вопросов двойного гражданства касается весьма скупо. В ст.6 сказано: «1.Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.» Подобный договор заключен РФ в настоящее время из стран СНГ только с Таджикистаном. Договор с Туркменистаном, заключенный в декабре 1993 года, расторгнут Туркменистаном в одностороннем порядке в мае 2003 г. Российская сторона, хоть и подписала соответствующий протокол о прекращении Договора, но пока не ратифицировала его. Понятно опасение заключать договора о двойном гражданстве со странами СНГ, которые еще до такого договора должны менять свои Конституции, провозглашающие унитарные государства. Исходя из соображений национальной безопасности, ни одно государство не захочет видеть 30–40% своего населения гражданами другого государства.

Для России, как никогда, сейчас актуальны привлечение и удержание миграционного потока нужного качества и экспансия Русского Мира (РМ) для формирования такого потока за пределами страны. [3] Экспансия по трем векторам. Построение РМ на основе гео-политического, гео-экономического и гео-культурного подходов.[4]

Однако пока не прослеживается заинтересованность России в предоставлении своего гражданства лицам, находящимся за границей, даже в странах бывшего СССР. Отчасти это можно объяснить слабостью РФ, признанием невозможности обеспечить защиту своих граждан по всему миру (как это делают США). А потому — чем меньше граждан на территориях за пределами страны, тем меньше «головной боли». При этом натурализация может проводиться в чисто политических целях, не соотносимых ни с экономическими, ни с культурными проектами. Так как это делалось до недавнего времени в Абхазии. Институт гражданства использовался на конъюнктурном политическом поле, сиюминутном, без продумывания, что будет дальше и к каким последствиям это может привести.[5] Например, к желанию населения убрать границу, отделяющую их от государства, гражданами которого они являются. Россия при этом столкнется с НАТО уже не на «западе», а на «востоке».

6.

Невозможность (и нежелание) использования двойного гражданства в «чистом виде» заставляет искать другие формы привлечения и удержания людей в сфере интересов, в сфере влияния России.

Одной из таких форм может стать развитие «спящего (отложенного) гражданства», т.е. пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в страну. Естественно, это не относится к гражданам, уже имеющим «полноценное» гражданство и выезжающим за рубеж, даже на ПМЖ, или живущих за границей и получивших гражданство в соответствии с принятым законодательством. Такая форма гражданства относительно мало распространена. Но для России в целях построения Русского мира она представляется наиболее эффективной.

Отмечу сразу, что на сегодняшний момент Россия не готова работать с таким видом гражданства. Для этого нет ни программ, ни институтов. Нет нормативной и законодательной базы, хотя для доработки уже существующих документов (в первую очередь это «Федеральный закон о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом , принятый в мае 1999 г., и «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы.», принятый в ноябре 2002 г.) и внесении соответствующего изменения в «Закон о гражданстве» достаточно принять политическое решение. Естественно, что основную сложность представит работа на территории страны с проявившимся в критические моменты «отложенным гражданством», что, собственно, и является основным препятствием для его развития.

Статус «отложенного гражданства» мог бы в первую очередь быть предоставленным таким категориям граждан как этнические русские за пределами РФ, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран пребывания, эмигранты всех волн и их потомки — тем, кто не собирается пока перебираться в Россию, но хотел бы поддерживать с ней связь. Потомки эмигрантов первой волны, люди, сохранившие в инокультурном окружении русскую идентичность, желающие сотрудничать с Россией, помогать ей, видеть в ней свою «вторую Родину», заслуживают всяческого поощрения и поддержки.

Какие же преимущества несет применение «отложенного гражданства» при решении задач развития Русского Мира по обозначенным векторам?

Сознание того, что при катаклизме (смены политического режима, экологической катастрофы, военных действий) человек может приехать в страну и получить помощь, поддержку и защиту как полноправный гражданин, дает чувство защищенности и уверенности, а так же ряд льгот, ради которых человек принимает на себя обязательства, связанные с приемом гражданства.

В области гео-политики — это учет интересов РФ при принятии тех или иных политических решений. Работа общественно-политических, правозащитных организаций, поддерживающих позицию России по различным вопросам межгосударственных отношений, что, в итоге, работает на укрепление политической позиции России в мире.

При построении гео-экономического РМ можно надеяться на решение вопросов льготного налогооблажения при инвестировании в развитие российского бизнеса, науки, культуры, на более широкие, чем те, которыми обладают остальные иностранные граждане, возможности по ведению бизнеса, приобретению недвижимости, развитию и укреплению экономического влияния России в отдельных странах и в мире в целом.

Гео-культурный, наиболее значимый подход, который является неотъемлемой частью как политики, так и экономики, и осуществляет «сшивку» двух этих концепций. Поскольку быть в современном мире социокультурным лидером, страной, в культуру которой хотелось бы интегрироваться, означает быть и политическим лидером, и лидером в инновационной (экономической) сфере.

Предоставление «спящего (отложенного) гражданства» — прекрасный стимул для изучения русского языка, русской культуры. Такие граждане могут на льготных условиях приезжать в Россию в качестве туристов, иметь льготный визовый режим, иметь преимущество перед гражданами своей же страны, но не являющимися «спящими» гражданами РФ, при поступлении в российские ВУЗы или получении послевузовского образования, большую свободу в плане перемещения по стране  и в отношении временного трудоустройства. В свою очередь, на таких граждан возлагается решение задачи по продвижению положительного имиджа России в своей стране, организация «обществ дружбы» и подобных учреждений. При вступлении же гражданства в силу, Россия получает мигранта, изначально комплементарного, желающего интегрироваться и готового принимать культурные ценности.

Применение двухстороннего договора о взаимном предоставлении «отложенного гражданства» оставляет в силе все плюсы двойного гражданства, снимая большую часть минусов. На самом деле, посредством именно таких политических инициатив и могло бы осуществляться «распространение в мире русскокультурной идентичности[6]».

Институт гражданства можно и нужно развивать как инструмент, позволяющий решать современные задачи государственного строительства и помогающий справиться с вызовами глобализующегося мира.

Апрель 2003г.


[1] Выхованец О. Антропоток. Определение, структура, механизм регуляции // Государство и антропоток. ../text/a169.htm

[2]Сапир Е.В. Геоэкономический трибунал и неправительственные сети как международные институты глобальной ответственности // Материалы международной интернет-конференции «Глобализация и столкновение идентичностей», март 2003 г.

[3] Выхованец О. Миграция. Национальный контекст // Государство и антропоток. ../text/a187.htm

[4]Градировский С., Межуев Б.  Русский мир как объект геокультурного проектирования //  Русский Архипелаг. http://www.archipelag.ru/text/552.htm

[5] Из политических же соображений был затруднен прием российского гражданства гражданами Приднестровья. И сейчас тысячи людей стоят в очередь на прием в консульство без гарантий получить гражданство до конца года, когда прекратится действие паспортов советского образца.

[6]Градировский С. Русский мир как объект геокультурного проектирования //  Русский Архипелаг. http://www.archipelag.ru/text/552.htm


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ