Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Институт гражданства в Российской Федерации

Евгения Малахова  (аналитическая группа РА)

Согласно определению, данному в действующем законе "О гражданстве Российской Федерации", гражданством является "устойчивая правовая связь человека с государством, принадлежность человека к государству, выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Служит предпосылкой и основой правового статуса гражданина. Предоставляя человеку гражданство, государство берет на себя обязательство обеспечить реализацию в полном объеме его прав и свобод, защиту и покровительство за пределами страны".

Первый закон "О гражданстве РФ" был Принят 28 ноября 1991г., вступил в силу 6 февраля 1992г. Его сменил закон "О гражданстве Российской Федерации", проект которого был внесен в Госдуму президентом России и принят нижней палатой парламента 19 апреля 2002 года. 15 мая его одобрил Совет Федерации, а 31 мая он был подписан президентом России и вступил в силу.

Критика закона "О гражданстве Российской Федерации"

Новый закон вызвал множество нареканий со стороны правозащитников России – в первую очередь потому, что, по их мнению, он превращал бывших соотечественников в "изгоев", обязанных получать его в общем порядке, а не посредством упрощенной процедуры в порядке регистрации. (Хотя следует отметить, что в Законе содержится указание на возможность получения гражданства РФ в упрощенном порядке для лиц, которые  "имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР", но только при одном условии – что они "не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства"). Закон называли "циничным", "дискриминационным", "опускающим железный занавес" и превращающим Россию в "полицейское государство".

В основном критике подверглась 13 статья закона — "Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке". Согласно этой статье, гражданином России смогут стать только лица, владеющие русским языком, обязующиеся соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации, имеющие законный источник средств к существованию и проживающие на территории России в течение 5 лет непрерывно со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство.

Действительно, по сравнению с Законом 1991 года, который многие считали наиболее либеральным из аналогичных законов, действующих в  различный странах мира, закон 2002 года установил более жесткие условия приобретения российского гражданства. Так, закон 1991 года предусматривал следующие основания для приобретения гражданства РФ:

а) в результате его признания;

б) по рождению;

в) в порядке регистрации;

г) в результате приема в гражданство;

д) в результате восстановления в гражданстве РФ;

е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ;

ж) по иным основаниям.

Закон 2002 года установил следующие условия:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство;

в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

г) по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.

Таким образом, новый закон «О гражданстве РФ» отнес такой способ приема в гражданство, как признание гражданства в порядке регистрации, к иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации. Подобных международных договоров существует три: Соглашение между Российской Федерацией и республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в республику Казахстан, и гражданами республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в российскую федерацию (вступило в силу в 1997 году); Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской  республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую республику, и гражданами Киргизской республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию (вступило в силу в 1997 году); и Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (вступило в силу в 1999 году). Согласно данным договорам, каждая Сторона, участвующая в них, предоставляет возможность гражданам другой Стороны, пребывающим на ее территорию для постоянного проживания, возможность получить гражданство в упрощенном (регистрационном) порядке; регистрация приобретения гражданства Сторон в упрощенном порядке осуществляется в срок не более трех месяцев с даты подачи в ОВД необходимых документов.

Положительная оценка закона "О гражданстве Российской Федерации"

По мнению других экспертов (как правило, принимавших участие в разработке закона 2002 года), принятие нового закона о гражданстве необходимо для российского права; этот закон призван не закрыть возможность получения российского гражданства для жителей бывшего СССР, а навести порядок в данной области. Кроме того, новый закон соответствует реалиям нашего времени в отличие от безнадежно устаревшего закона 1992 года.

В ряду его преимуществ выделяют следующие:

· Введение понятий «общего» и «упрощенного» порядка рассмотрения вопросов гражданства, когда под упрощенным порядком приобретения или прекращения гражданства подразумевается порядок рассмотрения и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные этим нормативным правовым актом. Ведение этого понятия, по мнению экспертов, упрощает изложение последующих статей Закона, их понимание и применение.

· Снятие неполноты и двусмысленности многих формулировок старого закона, что создает условия для более четкой работы соответствующих органов и структур, предполагает возможность обжалования неправомерных действий должностных лиц.

· Введение обязательств уважать и соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации для лиц, желающих получить российское гражданство, иметь законный источник существования и не иметь иного гражданства (за исключением случаев, предусмотренных международным договором, или если такой отказ невозможен в силу не зависящих от лица причин).

· Появление статьи, предусматривающей, что в категорию лиц, имеющих право на сокращение обычного срока проживания, будут вноситься лица, состоящие в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет. Поскольку ранее такой статьи не существовало, многие имели возможность получить российское гражданство без всяких условий посредством заключения фиктивного брака.

· Введение понятие "множественное гражданство" — норма, присущая современному международному законодательству и  используемая в Европейской конвенции о гражданстве, которую подписала Россия.

· Введение нормы, предусматривающей, что «ребенок, являющийся гражданином Российской Федерации, при усыновлении его иностранными гражданами или иностранным гражданином, сохраняет гражданство Российской Федерации».

Достоинством было названо и продление срока проживания на территории России с 3-х до 5-ти лет — ведь в силу того, что гражданство является "устойчивой правовой связью человека с государством, предусматривающей взаимные права и обязанности", человек, претендующий на получение российского гражданства, должен быть интегрирован в принимающее сообщество.

Двойное гражданство

Согласно Конституции РФ, гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч.1 ст.62):

  1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
  2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
  3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Закон РФ о гражданстве 1991 г. (ст. 3) также допускал двойное гражданство:

  1. За лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. (в ред. Закона РФ от 17.06.93 N 5206-1) (см. текст в предыдущей редакции).
  2. Гражданину Российской Федерации может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор Российской Федерации.
  3. Граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации.

Согласно действующему закону, право на получение российского гражданство имеют лица, которые «обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин» (ст.13). Итак, в определенных случаях российское государство вправе отказать в гражданстве РФ лицу, имеющему иное гражданство.

В то же время гражданину РФ не возбраняется иметь гражданство другого государства (поскольку в законе сказано, что «гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его» (ст. 4.), но при этом он не должен уклоняться от обязанностей, которые накладывает на него гражданство РФ: «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом; приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации» (ст.6).

Таким образом, четкого запрета на получение двойного гражданства в российском законодательстве нет, однако существует ряд конвенций, направленных на предотвращение возникновения случаев двойного гражданства. Например, конвенция между СССР и Венгрией, Монголией, Польшей, Румынией, Болгарией и другими странами (см. приложение), многие из которых и на сегодняшний день являются действующими.

Соглашений же, допускающих возникновение двойного гражданства, Россия заключила только два: с  Таджикистаном и с Туркменией, последнее из которых было расторгнуто в апреле этого года.

Однако на сегодняшний день но существует ряд соглашений (конвенции, заключенные СССР с Югославией, Венгрией, Румынией, Албанией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей, ГДР, МНР), о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства.

Двойное гражданство и воинская повинность

В соответствии с принятой международно-правовой практикой проблемы, вытекающие из статуса лиц с двойным гражданством, в т.ч. связанные с военной службой, регулируются двусторонними соглашениями. Учитывая, что на сегодняшний день действует только одно Российско-Таджикистанское соглашение о двойном гражданстве, нельзя назвать данные проблемы распространенными. Согласно Соглашению между Российской Федерацией и Таджикистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, «к лицам, состоящим в гражданстве обеих Сторон и подлежащим исполнению воинской обязанности (воинский учет, подготовка к военной службе, поступление на военную службу, прохождение военной службы, пребывание в запасе (резерве) и военное обучение в военное время), применяются следующие положения:

а) такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством Стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва;

б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной Стороны, не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой Стороны, причем прохождение военной службы в соответствии с законодательством одной Стороны рассматривается как исполнение соответствующей воинской обязанности и по отношению к другой Стороне;

в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной Стороны, исполняют обязанности военнослужащего запаса в соответствии с законодательством этой Стороны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на территорию другой Стороны исполнение указанных обязанностей осуществляется им в соответствии с ее законодательством».

Приложение. Международные соглашения, касающиеся вопросов гражданства


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ