Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

«Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов

Виктор Котельников

Проблема миграции, выдвинувшаяся на первый план общеевропейской политики в последнее десятилетие, имеет давнюю историю. Если в начале прошлого века Европа стала источником «белой» миграции, с помощью которой осваивались новые колониальные территории, то в начале века нынешнего происходят обратные процессы — мигранты переселяются в Европу.

Миграционная политика европейских стран: интеграция против ассимиляции

Сегодня, когда существует столь много причин, вынуждающих иммигрантов покинуть родину (кроме гастарбайтеров значительную часть иммигрантов составляют именно политические беженцы, жертвы региональных конфликтов и т.д.), некоторые европейские страны прибегают к таким радикальным мерам как полное закрытие границ для иммигрантов, как  это делала, например, Норвегия. Однако, для большинства стран Европы это просто невозможно в силу тех экономических и дипломатических договоренностей, что они установили со странами источниками миграционных потоков. [1]

Разумеется, для стран Западной Европы та иммиграция, что не нацелена на обеспечение потребностей рынка труда, представляет собой серьезный вызов. В большинстве случаев все законные граждане страны обладают набором основных прав:  минимальной экономической безопасностью, крышей над головой, доступом к системе образования и др.  Однако,  вполне нормальна и ситуация, когда как в системе страхования иностранцы пользуются теми же благами, что и полноправные граждане, не имея возможности в течение какого-то времени внести свой достойный вклад (профессиональный, налоговый, культурный) в общее благосостояние принявшей их страны. Однако когда количество таких иностранных иммигрантов резко возрастает, государство может просто не выдержать тяжести бремени и в этом случае вполне оправданной будет та политика правительства, что ограничивает поток иммиграции, не обусловленной экономическими потребностями государства.

Однако помимо экономических,   существуют и другие причины, вследствие которых большинство государств западной Европы  не закрывает наглухо свои границы для беженцев и разного рода вынужденных переселенцев.  Речь идет о не менее важных в этом отношении правах человека, которые прописаны в таких международных договорах как Женевская Конвенция и Европейская конвенция по правам человека. Именно эти документы, как правило, удерживают большинство европейских стран от полного закрытия тех «щелей», через которые размываются монолиты их национальных культур. Именно благодаря принципу прав человека  миграция в Европу продолжилась и после того, как послевоенный рынок труда был насыщен.

Своей социальной активностью и вовлеченностью в экономические процессы иммигранты вносят значительный вклад в процветание и культурную «пестроту» западноевропейских стран, однако их права остаются до сих пор камнем преткновения современной европейской политики. Наиболее остро стоит вопрос участия иммигрантов и этнических меньшинств в процессе принятия решений, которые так или иначе затрагивают их интересы. В разных европейских странах на вопрос о том, какими должны быть рамки этого участия отвечают очень по-разному. Более того, проблема иммигрантов носит различный характер и решается по-разному в разных городах внутри одной страны. Однако везде эта проблема,  как правило, упирается в вопрос о гражданстве. И даже там где система гражданства не налагает жестких ограничений в отношении не-граждан на доступ к общественным ресурсам, этнические меньшинства не допускаются к процессу принятия решений (это касается таких важных вопросов как программы жилищного строительства,  образовательные программы, культурная политика и т.д.) Все это если и не подрывает, то, по крайней мере, проблематизирует статус исконной демократичности западноевропейских государств.  Зиг Лейтон-Хенри отмечает в этой связи, что «ситуация политической маргинализации или исключения социально и экономически активных  жителей  бросает вызов либеральным демократическим ценностям и процедурам, столь уважаемым в многопартийных системах западных демократий». [2] В другом месте он утверждает на этом основании, что «репрезентативное демократическое управление более не является таковым». [3]

Традиционно различают четыре вида иммиграции:

1. Трудовая иммиграция (сюда входят как долгосрочные иммигранты,  так и сезонные рабочие).

2. Воссоединение семей, что подразумевает переселение родственников тех иммигрантов, что смогли обосноваться на новом месте.

3. Нелегальная иммиграция. 

4. Беженцы.

Все  страны, принимающие иммигрантов  можно условно разделить на три типа:

1. Иммигрантские страны протекционистского типа.

2. Иммигрантские страны, которые не хотят быть таковыми, но предпочитают реалистически разрешать проблему.

3. Иммигрантские страны, которые верят в интеграционный потенциал своих национальных культур.

Другая типология устанавливает четыре типа государственности и основана на различиях в национально-государственном самосознании, которое определяет тех, кто принадлежит к нации и  на каких условиях нация принимает новых членов:

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются  объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу за исключением, возможно, Англии, которая до принятия Национального Акта 1981 г. формально руководствовалась этим принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи — вот исторические представители этого типа.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере, до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось, прежде всего, в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением (так называемый jussanguinis —  «закон крови» или «закон происхождения» определял подобного рода политику). Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И, тем не менее, большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые  Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране.   

В республиканской модели гражданский статус определяется преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к  предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как  к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками, к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в ее jussoliили «законе  почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле.  Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко. Подобная  политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать привносимые в нее элементы. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как собственно и права меньшинств.

И, наконец, мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри общества вполне в норме вещей. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной  задачей является достижение равенства перед законом и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается  все-таки исключительной привилегией граждан  этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе. Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции.

Необходимо более четко указать на то, что мы подразумеваем под термином интеграция, указав на ее отличие от ассимиляции. Как справедливо отмечает Бехнинг, [4] интеграция может означать как состояние, так и процесс, направленный на ее достижение. Состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население (учитывая такие параметры сравнения как возраст, пол, уровень образования и т.п.). Следует, правда, отметить, что такое определение не исчерпывает все стороны реальности и разделяется далеко не всеми исследователями. Под ассимиляцией же мы понимаем ситуацию, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить (разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, окончания которой такие как off для русских или ski для поляков указывает на происхождение из соответствующих стран). Кроме того, эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этно-национальным сообществам за пределами страны проживания.

Интеграцию не следует рассматривать как однонаправленный процесс. Так же как химические элементы, образуют соединения, которые под воздействием катализатора  могут  распадаться, так и в отношении этно-культурных  процессов  интеграцию   всегда   может  сменить дезинтеграция.

В контексте  охвативших весь мир процессов глобализации иммиграция, а вместе с ней и  резко интенсифицировавшийся диалог культур, стали вполне обыденным явлением. В результате, как пишет Уильям Роджер Брубейкер уже в конце 1980-х годов «мы стали свидетелями того, как долгосрочные иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и экономической жизни». [5]

Сегодня политизация иммигационной проблемы происходит в Европе на фоне кризиса идеи национального государства. Вследствие интеграции в рамках Евросоюза и вопреки ей эта проблема выявляет те серьёзные различия, что по сей день существуют между странами членами ЕС. Несмотря на то, что идея создания единой Европы предполагает, что решение иммиграционной проблемы должно достигаться  коллективно, всё более очевидными становятся культурные различия и различия в политических традициях стран ЕС, особенно в отношении вопроса о самоидентификации и проведении границы между «нами» и «ими» (т.е. иностранцами). Различия, которые долгое время не позволяли выработать единую иммиграционную политику объединённой Европе.  Сегодня гражданин какой-либо  страны ЕС уже не является иностранцем в любой другой стране Евросоюза. Исчезновение внутренних границ ЕС требует выработки единой политики по отношению к иммиграционной проблеме от стран, в которых сложилось далеко не одинаковое отношение к иммигрантам того или иного происхождения. А между тем эта политика должна включать в себя решение визового вопроса, проблемы нелегальной иммиграции, тесно связанной с проблемами наркотрафика и терроризма.  В этой же связи возникает  вопрос и о выработке единых для всего Евросоюза норм  социальной политики и, разумеется, политики интеграции — ассимиляции. До сих пор эта политика вырабатывается в ходе напряженной общественной дискуссии и оформляется преимущественно в национально-государственных  рамках.

В Европе иммиграционная проблема явилась своеобразным катализатором кризиса партийной системы и политической идеологии как таковой. До недавнего времени кристаллизация всех позиций в общественной  дискуссии по тому или иному вопросу происходила в соответствии с привычным партийным право-левым раскладом. Этот расклад, прочно утвердившийся в европейской политике ещё со времён  Французской революции 1789 г., предполагает, что любая политическая позиция имеет как своих сторонников, так и своих противников (в правом или левом лагере). Однако иммиграционная проблема перемешала  все политические карты. Именно в свете отношения к проблеме иммиграции различия между правыми и левыми стали постепенно сглаживаться  во Франции, [6] Англии [7] и других европейских странах. Германия же стала наиболее ярким примером внутрипартийного раскола, происшедшего на основе отношения к иммиграционной проблеме. [8] Левый электорат раскололся на трудящихся коренного и иностранного происхождения, соперничающих за рабочие места, но и либералы оказались далеко не единодушны. По большому счёту ни одна партия не может не поплатиться огромным количеством голосов избирателей, защищая права иммигрантов. Именно поэтому в Европе долгое время не было политической силы, которая бы последовательно отстаивала их позицию. А потому и общественная дискуссия по проблеме иммиграции, и в не малой мере процесс принятия политических решений   за неимением ярко выраженных политических позиций — антагонистов, долгое время имели неопределённый характер.

Наиболее выраженные антииммиграционные настроения сегодня наблюдаются в Австрии, Германии и Италии. Причём Австрия является ярким примером того, как эти настроения используются в политических целях. Бывший лидер партии Свободы Йорг Хайдер построил всю политическую программу на основе проблемы иммигрантов и получил серьёзную поддержку со стороны населения. Христианско-демократическая партия Германии в штыки восприняла призыв канцлера Шредера «импортировать» квалифицированных программистов, выступив с ответным призывом обучать собственную молодежь вместо того, чтобы привлекать иностранных специалистов. Но то, как проблема иммигрантов политизируется в Великобритании не может сравниться ни с чем.

Опыт Великобритании: от радикальных мер до войны с иммигрантами всего один шаг

Миграционная политика, которую пытается развернуть Великобритания, заслуживает особого внимания, поскольку в ней содержится национально-государственное представление о том, каким должна быть эта политика  в рамках всего ЕС.  В отличие от общеевропейских инициатив, эта политика предлагает куда более радикальные решения проблемы.

Если в 1985 г. число иммигрантов в Великобритании было меньше 50 тысяч человек, то к 1998 г. их число выросло  примерно до 150 тысяч. Согласно исследованию, проведенному министерством внутренних дел, число иммигрантов будет продолжать расти и к 2005 г. достигнет около 180 тысяч человек. Великобритания представляет особый интерес для беженцев и трудовых мигрантов в силу общего уровня благосостояния и довольно либеральной системы социальной поддержки. В 2000 г. эта страна опередила все остальные государства ЕС по числу поданных заявлений с просьбой предоставить статус беженца (всего было принято 98 тысяч заявлений). Языковые связи, наличие родственников, сложившиеся общины и сохраняющаяся возможность получать бесплатное жилье по-прежнему делают Великобританию желанной для иммигрантов из Азии, Африки и Ближнего Востока.

До последнего времени на определение статуса мигранта — из тех, которые пробираются в Великобританию через туннель под Ла-Маншем — уходили целые  месяцы. В случае отказа в просьбе потенциального политического беженца рассмотрение апелляций и кассаций занимало долгие годы. Не раз британское правительство выступало  с предложением немедленно высылать из страны тех, кому отказано в предоставлении статуса беженца. Это, однако, вызывало возмущение правозащитников, утверждающих, что правительство поступает так лишь потому, что чиновникам лень разбираться с документами приезжих. Однако власти продолжали настаивать на своём и после неудачных попыток сократить количество беженцев в стране, решили прибегнуть к радикальным мерам. Идея состояла в том, чтобы   вообще отказаться  от рассмотрения заявок на предоставление политического убежища на территории этой страны. Исключение согласно плану могли составлять только дети, нетрудоспособное население и политические диссиденты. Все остальные податели прошений должны автоматически  выдворяться за пределы страны. [9] Помимо этого было предложено также  составить список стран, гражданам которых следовало бы автоматически отказывать в предоставлении вида на жительство в государствах ЕС.

План, разработанный в Великобритании, предполагал создание центров по обработке данных о переселенцах и их прошений на окраинах Евросоюза в таких странах как Албания, Болгария или Румыния, через которые в Европу попадает основная доля мигрантов. Предполагалось, что тем, чьи прошения будут удовлетворены, будут предоставлены условия для поселения. Остальные беженцы согласно плану должны  переправляться в «зоны международной протекции», специально созданные для этого лагеря в районе, откуда происходит массовая миграция. Такие региональные зоны предполагалось создать в Турции, Албании, Украине, Иране, Ираке, Курдистане, северном Сомали и Марокко.

Этот план, предложенный Британским министром Джеком Стро в 2001 г. на совещании министров внутренних дел в Стокгольме, казалось бы, был нацелен на то, чтобы, часть из тех денег, что тратится на систему иммиграционного обеспечения в Великобритании потратить на беженцев в районе их происхождения. План предполагал, что беженцам уже не потребуется преодолевать огромные расстояния в поисках убежища, часто оплачивая при этом отнюдь не дешёвые услуги миграционных контрабандистов.

Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что это всего лишь  план по переносу систем контроля и управления миграцией в третьи страны, учитывающий исключительно интересы западноевропейских стран. Его осуществление чревато серьёзными последствиями, которые почему-то не принимались во  внимание его разработчиками.  Игнорируется, прежде всего, вопрос безопасности самих беженцев, которых предполагалось возвращать в район нестабильности или конфликта. Регионализация миграционного управления, представленная в этом плане, нарушает ряд ключевых принципов международной системы по защите прав беженцев. Её центральным принципом является право на поиск политического убежища, закреплённое в Декларации по правам человека 1948 г. Именно это право и нарушается в представленном плане. Кроме того, нарушается 33 статья конвенции о статусе беженцев 1951 г., которая гласит, что «ни одно из подписавших эту конвенцию государств не может высылать или каким-либо образом возвращать беженцев на территории, где их жизнь или свобода подвергалась бы опасности из-за их расовой, религиозной, национальной социальной принадлежности, а так же из-за их политических позиций.»

Для большинства беженцев, прибывающих в Европу из Ирака, Ирана, Афганистана, Сомали и т. д. опасность, как правило, не локализована в конкретной стране, но присутствует в обширном  регионе. В большинстве случаев государственные границы не представляют серьёзного препятствия для того, чтобы правительство через своих агентов действовало в сопредельных странах. В качестве примера можно указать на деятельность Талибана в северо-западных приграничных провинциях Пакистана, рейды из Судана и Сомали в Кению, документально подтверждённый случай массового убийства возвращённых на поселение руандийских детей, осуществленное в Найроби.

Создание международных «протекционных зон» перечёркивает и другие права беженцев, закреплённые в конвенции 1951 г., в частности право на свободу перемещения,  право на трудоустройство и т. д. (главы 2–5 соглашения, посвящённые статусу беженцев). Эта конвенция установила в послевоенное время баланс интересов беженцев и интересов принимающих государств, который в одночасье было предложено разрушить.

План британского правительства вызвал серьезную озабоченность у международных организаций. Мэри Робинсон, руководитель комиссии ООН по правам человека, заявила, что пересмотр Конвенции ООН по беженцам недопустим. «Для многих стран проблема беженцев становится вопросом предвыборной политики, и это волнует», — заявила она. И  действительно, нельзя не отметить, что обсуждаемый здесь план был предложен накануне приближавшихся парламентских выборов, а этим и объясняется тот чрезмерный радикализм, что решило продемонстрировать правительство Тони Блэра. Общественности показали, что правительство настроено  не так уж мягко по отношению к иммигрантам, как это выглядело  в глазах прессы, а значит и избирателей.

 Британское правительство выступило и с другими не менее радикальными инициативами. Летом 2002 г. власти страны вынесли на рассмотрение парламента законопроект об иммиграции и гражданстве, в котором предлагалось  ввести отдельные школы для детей беженцев. Министр внутренних дел Великобритании Дэвид Бланкетт объявил о планах организовать обучение детей беженцев в специальных центрах проживания иммигрантов, а не в обычных британских школах, как это делалось до того. Как и в случае с предыдущим планом эта инициатива вызвала бурный протест со стороны правозащитников, которые обратили внимание общественности на расистскую природу данного законопроекта, препятствующего беженцам адаптироваться в обществе. А между тем результаты расследования расовых бунтов, произошедших на севере Британии летом 2001 г., показали, что раздельное образование и проживание этнических общин стали чуть ли не основной  причиной беспорядков. Всё это в итоге заставило Британское правительство пойти на попятную, но вряд ли кто-нибудь может гарантировать, что оно не вернётся к своим задумкам в ближайшем будущем.

Британский план,  подливший  масла в огонь споров о том насколько опасны иммигранты для будущего Европы, был поддержан только Данией и Голландией. Однако большинство лидеров стран ЕС, одобрив ту идею, что нужно наладить процедуру возвращения на родину мигрантов, которым было отказано в предоставлении убежища, тем не менее, отказались выделить средства на создание «протекционных зон».  Швеция и Германия, принявшие в штыки  британский план, обосновали это тем, что «протекционные  зоны» будут восприниматься общественностью как «концентрационные лагеря». Не получив поддержки от ЕС, британское правительство заявило, что берётся  собственноручно осуществить свой план.

Пример Великобритании самым ярким образом иллюстрирует ту дилемму, перед которой так или иначе встают все европейские  страны — это необходимость выбирать между ценностью прав человека с одной стороны и внутренним порядком и безопасностью, с другой. С каждым годом балансировать между тем и другим становится всё сложнее, во многом именно поэтому «наследником» миграционной проблемы постепенно становится Европейский Союз.

                                      * * *

Можно указать на некоторые общие тенденции в развитии современных процессов миграции, которые так или иначе будут определять дальнейшую политику ЕС. Это, во-первых, их глобализация. Если в послевоенное время страны реципиенты принимали в основном мигрантов из бывших колоний, что хоть как-то ограничивало привносимое ими культурное многообразие, то сегодня европейские страны вынуждены иметь дело с мигрантами со всего мира. А принимая их, вынуждены согласовывать свою национально-государственную политику с необходимостью разрабатывать мультикультурные стратегии. И во-вторых, резкое увеличение объёмов и скорости миграционных потоков делает более проблематичным их контроль,  ведение статистики, а так же проведение границ между «своими» и «чужими», мигрантами и беженцами и т.д. Уже этого вполне достаточно для того, чтобы серьёзно заняться  разработкой стратегий управления причинами, а не последствиями массовой миграции.

Однако до сих пор ЕС не выработал единой политики в отношении  мигрантов, их прав и обязанностей, что серьезно затрудняет взаимоотношения между государствами. Вопрос о методах и инструментах по  управлению причинами миграции в странах донорах по-прежнему остаётся открытым. Его решение достижимо только на пути согласования  национальных традиций европейских стран, но и тщательного анализа социо-культурной среды тех регионов, откуда прибывают мигранты.

Поскольку развитие единого европейского рынка очень  во многом зависит от свободы передвижения и мобильности трудовых ресурсов, успех или неудача в согласовании миграционных политических практик станет своеобразным тестом для идеи Европы без границ. Станет ли проблема миграции тем камнем преткновения, о который разобьётся западная идеология прав человека и демократии и который будет отвержен строителями «европейской Крепости» и сдадутся ли «защитники» этой крепости перед угрозой всё усиливающегося «штурма», покажет ближайшее будущее.


[1] Jackson  J.S., & Inglehart M.R. Reverberation theory: Stress and racism in hierarchically structured communities // S.E. Hobfoll & M.W. de Vries (Eds.), Extreme stress and communities: Impact and intervention. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer Academic, 1995, p. 353-373.

[2] Layton-Henry Z. Citizenship or denizenship for migrant workers? //  Z. Layton-Henry (ed.) Political rights of migrant workers in Western Europe, London: Sage, 1990? p. 186.

[3] Layton-Henry, Z. 1990, p. 24.

[4] Bohning W. R. Labour market integration in Western and Northern Europe: which way are we heading?.// W. R. Bohning and R. Zegers de Beijl (eds) The integration of migrant workers in the labour market: Policies and their impact. Geneva: International Labour Office, 1995, p. 1-21.

[5] Brubaker W. R. Membership without citizenship: The economic and social rights of noncitizens // W.R. Brubaker (ed.), Immigration and the Politics of Citizenship in Europe and North America. New York: University Press of  America,  1986,  p. 162.

[6] Schain M. Immigration and Changes in the French Party System // «European Journal of Political Research», 1988.  Vol. 16, p. 597–621.

[7] Freeman G. Immigrant Labor and Racial Conflict in Industrial Societies: The French and British Experience, 1945–1975. 1979.  (Princeton, New Jersey: Princeton University Press).

[8]  Hoskin M. and Fitzgerald R.C. German Immigration Policy and Politics // LeMay M. (ed.), The Gatekeepers: Comparative Immigration Policy. 1989  (New York: Praeger).

[9] Seumas Milne and Alan Travis, Safe havens plan to slash asylum numbers // «Guardian», 05.02. 2003.

Котельников Виктор Сергеевич, кандидат политических наук, младший научный сотрудник Центра культурологических исследований Института Европы РАН.

Печатается в сокращении. Полная версия текста будет опубликована в журнале «Космополис», № 4 (6) за 2003 г.


НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ