Доклад ЦСИ ПФО 2002 "Государство. Антропоток"


Предложения по улучшению системы управления процессами иммиграции и натурализации
Альманах "Государство и антропоток"
Дискуссии
Тематический архив
Авторский архив
Территориальный архив
Северо-Запад: статистика пространственного развития
Книжная полка
Итоги переписи 2002 года
Законодательство
Организации, специализирующиеся на миграционной проблематике
О проекте
Карта сайта
Контактная информация

Миграция народов Южного Кавказа в Россию: масштабы, тенденции, реакция принимающего общества

Галина Витковская

Эта статья посвящена миграциям представителей автохтонных кавказских этносов[i] из государств Южного Кавказа в Россию и реакции принимающего российского общества на эти потоки. Актуальность и общественная значимость этой темы как в России, так и в кавказских государствах в последние годы все более и более возрастает.

С одной стороны, представители коренных народов южнокавказских стран, покидая родину навсегда или уезжая на заработки, чаще всего отдают предпочтение России. Здесь играют роль не только факторы, общие для всех коренных народов бывших союзных республик, – отсутствие визовых барьеров, территориальная близость к России, информированность мигрантов об этой стране, знание ими русского языка. Представители южнокавказских народов имеют в России достаточно большие диаспоры, способные оказывать поддержку  мигрантам. Так, армяне, согласно статистическим данным последних лет, вошли в десятку самых крупных этнических групп, проживающих в России.[ii] Кроме того, кавказцы уже в течение длительного времени занимают определенные экономические ниши в России и ориентированы на ее рынок. В частности, азербайджанский аналитик Ариф Юнусов, ссылаясь на местные СМИ,[iii] пишет, что «к концу 1970-х – началу 1980-х годов азербайджанцы негласно контролировали почти 80% советского цветочного бизнеса… Благодаря этому бизнесу в Азербайджане тогда сформировалась  достаточно влиятельная и стабильная прослойка предпринимателей…, ориентированных на российский рынок».[iv]

С другой стороны, в России заметно участились алармистские высказывания о «кавказской» иммиграции на самых разных уровнях власти и в средствах массовой информации (СМИ). Участились и случаи острой реакции со стороны населения, нападения молодежи на мигрантов, некоторые - со смертельным исходом. Среди жертв нападений чаще всего -  представители народов Кавказа. В общественном мнении все это напрямую увязывается с миграционным притоком из Кавказского региона. Эту точку зрения отчетливо сформулировал министр РФ по вопросам национальной политики Владимир Зорин: «С процессом (миграционным – Г.В.) такого масштаба мы никогда не сталкивались, и не секрет, что миграция стала одним из источников напряженности в обществе. Обострение экстремизма в обществе связано с неконтролируемой миграцией».[v]

Ситуация требует всестороннего взвешенного и глубокого анализа, на что данная статья не может претендовать. В ней будут затронуты лишь некоторые аспекты проблемы.

 Масштабы и характер миграций из южнокавказских стран в Россию

Официальная статистика

Приступая к рассмотрению миграции кавказцев из южнокавказских государств в Россию, взглянем прежде всего, как эти миграционные потоки отражаются в российской государственной статистике.

Из данных официального статистического учета можно видеть, что прибывает в Россию из Азербайджана, Армении и Грузии гораздо больше мигрантов, чем выбывает из нее в эти страны. В целом по всем трем государствам в 2000 г. эта разница составила 8 раз, в том числе по Азербайджану – около 5 раз, по Армении – почти 11 раз, по Грузии – более 11 раз (табл. 1).

Таблица 1.

Миграции между Россией и Южным Кавказом по странам и этническим группам

 в 2000 г.,  человек

 

Этнические группы

Прибыло в РФ и выбыло из РФ в 2000 г.

 

всего из/в страны Южного Кавказа

в том числе:

 

Азербайджан

Армения

Грузия

прибыло

выбыло

прибыло

выбыло

прибыло

выбыло

прибыло

выбыло

 

Всего

56423

7060

17054

3605

15960

1522

24483

1933

 

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Азербайджанцы

10037

1971

8957

1900

147

19

933

52

 

Армяне

18146

1560

1171

127

13049

1186

3926

247

 

Грузины

4236

647

30

6

30

1

4176

640

 

Народы Дагестана

1051

429

1034

417

2

1

15

11

 

Осетины

4281

113

20

-

6

2

4255

111

 

Чеченцы

21

10

20

1

1

-

-

9

 
Источник: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2000 г. (Статистический бюллетень), Госкомстат РФ, 2001, сс. 96-99.  

В этническом составе механического прироста населения России в 2000 г. за счет миграционного обмена с государствами Южного Кавказа доля кавказцев достигала 74%, в том числе армян – более 37%, азербайджанцев - 18%, осетин – более 9%, грузин – 8% и народов Дагестана – более 1% (табл. 2).  Русские составили в этом приросте третью по численности группу – 12%.

Масштабы миграционного обмена Российской Федерации со странами Южного Кавказа, согласно официальной государственной статистике, довольно небольшие. Общий годовой приток из этих стран в Россию достигал в 2000 г. 56.4 тысяч человек, в том числе кавказцев 37.8 тысяч, что составляет соответственно 16% и 11% от общего притока мигрантов из бывших союзных республик. Миграционный прирост населения России за счет этого притока составил в 2000 г.  – 44.6 тысяч, в том числе за счет кавказцев – 33.0 тысяч, или соответственно 17% и 11% от общего прироста российского населения в миграционном обмене со странами СНГ и Балтии. Но это только за один год.

Таблица 2.

Прирост населения России в 2000 г. за счет миграционного обмена с южнокавказскими странами и его этнический состав

 

 

Этнические группы

Миграционный прирост в РФ в 2000 г.

 

всего за счет стран Южного Кавказа

в том числе за счет:

 

Азербайджана

Армении

Грузии

чел

%

чел

%

Чел

%

чел

%

 

Всего

44562

100

11719

100

14432

100

18411

100

 

в том числе:

 

Представители народов Кавказа, из них:

33042

74.1

8781

74.9

12026

83.3

12235

66.5

 

Азербайджанцы

8066

18.1

7057

60.2

128

0.9

881

4.8

 

Армяне

16586

37.2

1044

8.9

11863

82.2

3679

20.0

 

Грузины

3589

8.1

24

0.2

29

0.2

3536

19.2

 

Народы Дагестана

622

1.3

617

5.3

1

0.0

4

0.0

 

Осетины

4168

9.4

20

0.2

4

0.0

4144

22.5

 

Чеченцы

11

0.0

19

0.2

1

0.0

-9

-0.0

 

Русские

5374

12.1

1814

15.5

620

4.3

2940

16.0

 

Другие

6146

13.7

1124

9.5

1786

12.4

3236

17.6

 
Рассчитано по: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2000 г. (Статистический бюллетень), Госкомстат РФ, 2001, сс. 100-101.  

 

 Масштабы предыдущих миграций в Россию из Азербайджана, Армении и Грузии были значительно больше, однако с середины 1990-х годов прирост российского населения за счет этих миграций начал заметно уменьшаться и составил в 2001 г. всего 16,2 тыс.человек, что в 9,3 раза меньше, чем в 1994 г. (табл. 3). Суммарный прирост населения России за счет миграционного обмена с этими странами после распада СССР (в 1992-2001 гг.) составил более 820 тысяч человек. Причем сюда не вошли миграции конца 80-х – начала 90-х годов в результате нагорно-карабахского конфликта, событий в Сумгаите и Баку. В последние годы (1999-2001) среди трех южнокавказских государств первое место в качестве миграционного донора для России занимала Грузия.

 

Таблица 3.

Динамика прироста населения России после распада СССР за счет миграционного обмена со странами Южного Кавказа,

тысяч человек

 

Страны

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Всего

 

Азербайджан

50.7

43.1

43.4

37.8

35.4

25.6

18.3

12.1

11.7

3.4

281.5

 

Армения

12.0

27.9

44.6

31.3

22.4

16.5

14.4

12.4

14.4

4.5

200.4

 

Грузия

46.2

65.0

62.2

47.3

34.5

21.2

18.1

17.0

18.4

8.3

338.2

 

Всего

108.9

136.0

150.2

116.4

92.3

63.3

50.8

41.5

44.6

16.2

820.1

Источник: Численность и миграция населения Российской Федерации (Статистический бюллетень), Госкомстат РФ (за соответствующие годы).

Общий прирост населения России за счет притока азербайджанцев, армян и грузин из всех бывших союзных республик в 1992-2001 составил чуть более 435 тысяч человек (табл. 4) или в среднем более 10% всего миграционного прироста российского населения в обмене с новыми независимыми государствами после распада СССР (табл. 5), что составляет примерно 0.3% населения России. Наибольший вклад в этот прирост внесли армяне – более 291 тысяч, на втором месте азербайджанцы – более 90 тысяч, и на третьем – грузины – более 53 тысяч человек. Миграционный прирост населения России за счет притока из всех бывших союзных республик  армян и грузин достиг максимума в 1994 г., азербайджанцев – в 1996 г., после чего  этот прирост постоянно сокращался и достиг в 2001 г. очень небольших значений, а для армян – минимума с момента распада СССР (табл. 4). Заметно уменьшилась и доля этих этнических групп в приросте населения России за счет миграционного обмена с новыми независимыми государствами – до 7.2%, достигнув минимума с 1993 г., т.е. за период после распада СССР (табл.5).

 

Таблица 4.

Динамика прироста населения России за счет миграционного притока представителей титульных народов стран Южного Кавказа из бывших союзных республик, тысяч человек

 

Этнические

 группы

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Всего

 

Азербайджанцы

-2.9

4.7

13.1

15.0

17.1

14.3

10.8

8.2

8.7

1.7

90.7

 

Армяне

23.6

42.7

60.7

45.9

34.4

23.7

19.8

16.6

18.0

5.7

291.1

 

Грузины

0.4

6.1

12.5

9.9

7.1

5.3

3.6

3.1

3.8

1.5

53.3

 

Всего

21.1

53.5

86.3

70.8

58.6

43.3

34.2

27.9

30.5

8.9

435.1

Источник: Численность и миграция населения Российской Федерации (Статистический бюллетень), Госкомстат РФ (за соответствующие годы).
                       

 

Таблица 5.

Доля представителей титульных народов стран Южного Кавказа в миграционном приросте населения России за счет миграций из бывших союзных республик, %

 
 

Этнические

 группы

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

 
 

Азербайджанцы

-0.8

0.8

1.4

2.5

3.9

3.2

3.0

3.5

3.3

1.4

 
 

Армяне

6.6

7.7

6.6

7.5

7.8

5.3

5.5

7.0

6.7

4.6

 
 

Грузины

0.1

1.1

1.4

1.6

1.6

1.2

1.0

1.3

1.4

1.2

 
 

Всего

5.9

9.6

9.4

11.6

13.3

9.7

9.5

11.8

11.4

7.2

 
Рассчитано по: Численность и миграция населения Российской Федерации (Статистический бюллетень), Госкомстат РФ (за соответствующие годы).

 Наибольшим приростом населения за счет представителей кавказских народов отличаются регионы российского Предкавказья, но особенно –  Московский регион. Среди москвичей за последние пять лет стало в десять раз больше кавказцев[vi].

В целом, отражаемые статистикой масштабы миграции кавказцев в Россию не столь уж велики, а в последние годы – очень незначительны. Откуда же в российском обществе возникают сегодня алармистские представления о «кавказском нашествии»?

Реальное присутствие

Прежде всего, размеры реального присутствия представителей народов Южного Кавказа в России значительно больше, чем статистически зафиксированные. Приведенная выше российская государственная статистика охватывает только тех мигрантов, которые имеют регистрацию по месту жительства (в терминах нового законодательства – разрешение на временное проживание либо вид на жительство) сроком не менее 6 месяцев. Однако получение такой регистрации для мигрантов – дело не простое, особенно в крупных городах, наиболее для них привлекательных, в первую очередь - в Москве. Поэтому многие мигранты проживают без регистрации. Очень трудно оценить – сколько именно. Большое число мигрантов имеют временную регистрацию по месту пребывания на срок меньше шести месяцев (в терминах нового законодательства – временное пребывание). Эти мигранты вообще не попадают в государственную миграционную статистику, хотя временное пребывание может вполне легально продляться.

Согласно данным Федеральной пограничной службы РФ, в которых отражены все перемещения через российскую границу – служебные, туристические, частные, транзитные и т.д., в 1999-2001 гг. из южнокавказских стран приезжали в Россию с различными целями и выезжали из нее ежегодно в среднем более 2 млн граждан этих государств (табл. 6). На самом деле, это – не число людей, а число поездок. Многие люди могли приезжать в Россию по несколько раз. Тем не менее, эти данные, если и не позволяют точно оценить, то все же, дополняя данные статистического учета, характеризуют масштабы присутствия мигрантов-кавказцев в России, на улицах ее населенных пунктов, независимо от целей и сроков этого присутствия.

Нередко из уст чиновников, в том числе, достаточно высокопоставленных приходится слышать оценки незаконной миграции в Россию, основанные на разнице между числом прибывших и выбывших иностранных граждан по данным пограничного учета. При этом предполагается, что если прибыло больше, чем выбыло, то остальные остались в стране нелегально. Эту логику воспроизводят и СМИ. По этой логике,  если в 1999 г. всего в страну прибыло 18,9 млн иностранцев, а выбыло 14,3 млн, то «нелегальный осадок» составил 4,6 млн; в 2000 г. прибыло 21,2 млн, выбыло 17,9 млн, соответственно, число «нелегалов» - 3,3 млн. Может быть поэтому в последнее время государственными служащими чаще всего приводится оценка 3-5 млн нелегалов в год.

Таблица 6.

Поездки граждан государств Южного Кавказа в/из Россию

 

Прибыло

Выбыло

1999

2000

2001

1999

2000

2001

Азербайджан

954.1

1076.8

842.8

761.6

1042.0

703.7

Армения

194.7

236.1

316.5

171.1

213.2

264.5

Грузия

1058.7

948.9

974.6

926.7

991.7

850.5

Всего

2207.5

2261.8

2133.9

1859.4

2246.8

1818.6

Было бы очень хорошо, если бы все было так просто. К сожалению, это не так. В частности, такая логика оценок предполагает, что прибывают и выбывают в течение года одни и те же люди. На самом деле, мигранты приезжают с разными целями на разные сроки, и в течение года могут уезжать приехавшие в предыдущие годы, а те, кто приехал в этом году, могут покинуть страну в последующие годы. Причем, мигранты, вполне легально остающиеся в стране даже 6 и более месяцев, далеко не всегда попадают в официальную статистику из-за имеющихся недостатков учета временного пребывания. Возможна и незапланированная транзитная миграция, когда люди приезжают в Россию, например, с частными или служебными целями, а из России едут не домой, а в другие страны, причем совершенно не обязательно нелегально. Да и незаконные мигранты, выпадая из этой логики, вполне могут «обернуться» туда и обратно в течение одного года, так как многие из них приезжают на сезонные и временные работы.

Применительно к странам Южного Кавказа изложенная логика оценки незаконной миграции приводит к довольно странным результатам, и даже – в частности, применительно к Грузии в 2000 г. – к абсурдным. В 1999 г. из граждан трех южнокавказских государств, приехавших в Россию, «остались в ней нелегально» 348 тысяч человек, в 2000 г. – почему-то всего 15 тысяч, а в 2001 г. – снова более 300 тысяч (табл. 6). Из Грузии же в 2000 г. прибыло ее граждан в Россию на 43 тысячи меньше, чем выбыло.

В качестве информации о нелегальной миграции данные Федеральной пограничной службы РФ о распределении мигрантов – иностранных граждан по целям поездок могут лишь косвенно указывать на основные каналы такой миграции. Среди всех видов поездок граждан южнокавказских государств в Россию подавляющее большинство – с частными целями (табл. 7). Причем доля таких поездок в течение 1999-2001 гг. постоянно повышалась и составила в указанные годы 73, 77 и 86%, соответственно. Это – канал, наиболее удобный для поисков временной работы или попыток обустройства в России, особенно для представителей народов Южного Кавказа, диаспоры которых в России весьма многочисленны.

Более реалистичные оценки незаконной миграции основываются, обычно, на данных МВД РФ об административных наказаниях за нарушение правил пребывания в стране, особенно по результатам специальных рейдов, которые локальны и нерегулярны, а также на данных социологических обследований, которых проводится, к сожалению, явно недостаточно.

Незаконные мигранты

Дефиниция “незаконный мигрант” определяется национальным законодательством, регулирующим миграцию, и правоприменительной практикой. Поэтому в разных странах в эту категорию могут попадать разные группы мигрантов. В этой связи незаконная миграция отражает в определенной мере отношение государства и общества к иммиграции и иммигрантам. В России содержание понятия “незаконный мигрант” трактуется достаточно широко, особенно в правоприменительной практике.

Таблица 7.

Распределение граждан южнокавказских государств, прибывших в Россию, по целям поездок, тысяч человек

 

Цели поездок

Азербайджан

Армения

Грузия

Всего

1999

2000

2001

1999

2000

2001

1999

2000

2001

1999

2000

2001

Служебная

288.0

193.6

55.4

11.9

14.2

48.3

62.9

35.0

29.1

362.8

242.8

132.9

Туризм

20.5

90.4

5.1

1.4

6.3

2.5

6.7

33.3

18.9

28.6

130.0

26.6

Частная

572.9

719.1

715.4

146.4

186.5

236.8

897.0

843.4

878.1

1616.4

1749.0

1830.3

ПМЖ*

0.05

2.8

1.6

0.1

1.1

0.8

0.0

0.9

3.2

0.06

4.8

5.6

Транзит

23.5

32.0

27.9

8.9

5.3

4.3

14.2

9.9

10.6

46.6

47.1

42.8

Обслуж. персонал

49.0

39.0

37.3

26.1

22.7

23.8

77.9

26.4

34.6

153.0

88.1

95.8

Всего

954.1

1076.8

842.8

194.7

236.1

316..5

1058.7

948.9

974.6

2207.5

2261.8

2133.9

Источник:  Данные Федеральной пограничной службы РФ.

* ПМЖ – постоянное место жительства.

К незаконным мигрантам в России относятся лица, въехавшие на ее территорию из других стран и при этом нарушившие правила въезда  (незаконный/нелегальный въезд) либо правила пребывания (незаконное/нелегальное пребывание) в стране.

Под незаконным/нелегальным въездом в Российскую Федерацию понимается проникновение на ее территорию иностранных граждан минуя пункты пропуска на границах, т.е. через так называемый «зеленый кордон», либо с поддельными и неисправными документами.

Наиболее распространенными из разновидностей нарушения мигрантами правил пребывания в России являются проживание без регистрации и незаконная/нелегальная  занятость. Чаще всего первое влечет за собой второе. Ограничительная регистрация по месту жительства и пребывания, фактически сохраняющаяся в ряде регионов и городов России, особенно в наиболее привлекательных для мигрантов, в значительной мере порождает большой слой "нелегалов", отсекая им пути в легальные сферы занятости. В опросе около 900 мигрантов, проведенном московской миссией Международной Организации по Миграции (МОМ) в 1998 г. в пяти областях России, среди ответов на вопрос о том, какие проблемы возникают из-за отсутствия регистрации (прописки), на первое место вышел ответ "проблемы с устройством на работу" (60% респондентов).

Данные социологического обследования, проведенного исследовательской программой МОМ в 2001-2002 гг. в 12 регионах России, показали, что подавляющее большинство незаконных трудовых мигрантов в России – около 90% – это граждане новых независимых государств, бывших союзных республик. Кавказцы занимают в этой группе одно из первых мест. Неформальное трудоустройство на легальных рынках труда – наиболее распространенный вид нарушения мигрантами правил пребывания в стране и, соответственно, источник нелегальной миграции. В 2001 г. в России были официально выданы разрешения для осуществления трудовой деятельности 283 тысячам человек, тогда как, по экспертным оценкам, в Российской Федерации осуществляют трудовую деятельность более 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства[i], и это, на наш взгляд, – по самым осторожным оценкам.

Такой феномен объясняется не только большим предложением рабочих рук мигрантов, не сумевших легализовать свое проживание или пребывание в стране. Огромную роль в формировании этого вида незаконной миграции играет большой спрос на работников-нелегалов со стороны российских работодателей. Последние нередко заинтересованы в дешевой, бесправной, безответной рабочей силе, не претендующей на какие-либо социальные гарантии. Но и это не главное. В значительной мере, указанный спрос определяется экономическими и бюрократическими условиями, в которые поставлены работодатели. Они стоят перед лицом высоких ставок налогообложения фонда заработной платы, а также весьма сложной и чрезмерно зацентрализованной процедуры получения разрешений на привлечение иностранных работников, с одной стороны, и растущим дефититом рабочей силы, – с другой. Экономическая статистика свидетельствует, что в 2000 г. 6% предприятий России испытывали дефицит труда, а в 2001 г. – уже 27%.[ii] В течение 1999-2000 гг. число свободных рабочих мест на крупных и средних предприятиях и в организациях возросло более, чем в 1,5 раза и достигло 1,2% их среднесписочной численности, что стало самым высоким показателем за все 1990-е годы.

Таким образом, трудовые мигранты, востребованные экономикой России, объективно являются для нее благом. Однако, будучи незаконными мигрантами, они представляют для нее несомненную угрозу. В таком своем качестве они заметно стимулируют внутрироссийскую преступность – рэкет, коррупцию, – являясь для нее заманчивым объектом. Они способствуют поддержанию и развитию теневых, неконтролируемых государством секторов занятости. Они, в силу «искусственной» дешевизны их рабочей силы, могут влиять в сторону понижения на средний уровень оплаты труда и способствовать тем самым росту недовольства местного населения и социальной напряженности. Они могут представлять угрозу как для собственного здоровья, так и для здоровья принимающего населения, поскольку не проходят осмотров и обследований, их доступ к медицинским услугам минимален.

Миграционная политика как ответ принимающего общества

За второй, угрожающий лик иммигрантов в значительной мере ответственна российская политика, в первую очередь – миграционная (как концептуальная, так и практическая), оставляющая так мало легитимного пространства для трудовой миграции в страну. В новом российском законодательстве ограничительный акцент еще более усилился.

Новое федеральное законодательство

Новый «Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2002 г., установил общие условия получения российского гражданства для иммигрантов из всех стран, включая новые независимые государства, т.е. и для бывших граждан  СССР, за очень небольшими исключениями, позволяющими прибегнуть к упрощенной процедуре. В соответствии со статьей 14 нового закона, к таким исключениям относятся  несовершеннолетние дети или недееспособные лица, имеющие родителей – граждан РФ, а также совершеннолетние дети, имеющие недееспособных родителей – граждан РФ. Другим исключением являются бывшие граждане СССР, не получившие гражданства новых независимых государств и остающиеся апатридами. Это относится главным образом к странам Балтии, так как все остальные бывшие союзные республики приняли нулевой вариант гражданства, по которому гражданами становились все, кто  постоянно проживал в стране на момент вступления в силу национального закона о гражданстве.

Согласно статье 13 нового закона, теперь практически все бывшие соотечественники россиян смогут подать заявление на российское гражданство только через 5 лет с момента получения вида на жительство. Все эти 5 лет нужно непрерывно жить в России, в течение года можно уезжать максимум на 3 месяца. Кроме того, претендент должен иметь законный источник средств к существованию и владеть русским языком. Он также обязан обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства. В некоторых случаях срок проживания в России, необходимый для подачи заявления на гражданство, может быть сокращен до одного года. Это касается тех, кто родился на территории России и имел при этом в прошлом гражданство СССР. Другой вариант – состояние в браке с гражданином РФ не менее 3-х лет. Льгота предоставляется также тем, кто получил в России политическое убежище или статус беженца. И, наконец, еще одна льготная категория, это – лица, имеющие высокие достижения в науке, технике и культуре либо необходимую для России профессию/квалификацию. Те же, кто имеет особые заслуги перед РФ, вообще освобождаются от всех условий приобретения гражданства, предусмотренных статьей 13.

Получение вида на жительство, от которого ведет свой отсчет надежда на российское гражданство, требует проживания в России не менее года на основании разрешения на временное проживание. Это зафиксировано в статье 8 нового «Федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 ноября 2002 г. Статьи 6 и 7 этого же закона устанавливают условия получения  разрешения на временное проживание. Если до сих пор мы рассматривали возможности иммиграции в Россию на постоянное жительство, то теперь мы обращаемся к нормам нового закона, касающимся всех иммигрантов, в том числе, и временных трудовых.

Разрешения на временное проживание сроком на 3 года выдаются в пределах квоты, устанавливаемой правительством на основе предложений субъектов Федерации. Сверх квоты такое разрешение могут получить уроженцы РФ или РСФСР (имевшие гражданство СССР), нетрудоспособные родители либо дети дееспособных граждан РФ, а также лица, осуществляющие крупные инвестиции в России. Заявление претендента рассматривается в течение шести месяцев. При отрицательном решении можно вновь обратиться с заявлением не ранее, чем через год после получения отказа. Те, кто получили разрешение на временное проживание, «не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание» (ст.11), он также не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов этого субъекта РФ (ст.13).

Законом предусмотрен еще и такой статус, как «временное пребывание» (ст.5), срок которого определяется продолжительностью действия визы, а при безвизовом въезде составляет 90 суток. Эти сроки могут быть как продлены, так и сокращены, если изменились обстоятельства, в связи с которыми был разрешен въезд в РФ. Решения об этом принимаются местными органами внутренних дел.

Для всех мигрантов вводятся миграционные карты, миграционные залоговые марки, разного рода пошлины (за выдачу приглашения на въезд, за разрешение на временное проживание, за привлечение иностранного работника, за разрешение на работу).

Таким образом, новое законодательство вводит либо усиливает скорее заградительные меры, нежели способствующие привлечению мигрантов. Легальное пространство для миграции в Россию еще больше сокращается.

Политика на региональном уровне

Наиболее рестриктивная политика в отношении мигрантов проводится в местах их наибольшего притока – мегаполисах (в первую очередь, Москве) и приграничных регионах.

Например, миграционное законодательство таких субъектов Северо-Кавказского региона как Ростовская область, Ставропольский и Краснодарский края в середине-конце 1990-х гг. было наиболее разработанным, по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, и наиболее ограничительным, селективно ориентированным, как и правоприменительная практика. В Краснодарском и Ставропольском краях были введены жесткие квоты на право пребывания и проживания иностранных граждан и апатридов.[ix] Например, в Ставрополье – 0.5% числа жителей соответствующего населенного пункта. Въезд иностранных граждан и апатридов ограничивался, а в Ростовской области и Ставропольском крае был введен запрет на их постоянное проживание. Статус беженца и вынужденного переселенца предоставлялся, помимо прочих условий, лишь при наличии близких родственников, проживающих на территории субъекта федерации в течение установленного срока: более 5 лет в Ростовской области и более 10 лет в Краснодарском крае.[x] При этом беженцы (то есть, не граждане России) могли получить в Краснодарском крае право лишь на временное проживание сроком до одного года, а в Ростовской области они, в отличие от вынужденных переселенцев (граждан России), не получали льгот по оплате регистрационного сбора.

Законодательство этих регионов в своем развитии опережает федеральное. В 2002 г., но на шаг раньше федерального центра, ими были приняты новые законы. 11 апреля вступил в силу закон «О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края», а 24 июня – закон «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край». Оба эти документа возводили перед мигрантами весьма значительные препятствия, не предусмотренные Конституцией РФ.

Эффективность ограничительной политики

Оставляя в стороне вопросы соответствия такой политики международным принципам в отношении перемещения населения и российскому федеральному законодательству, включая Конституцию РФ, посмотрим с прагматической точки зрения, какие результаты она приносит.

Прежде всего, эта политика не достигает заданной цели, а именно уменьшения миграционного притока и сохранения сложившегося этнического баланса населения даже в легальной, официально учитываемой части населения. Статистика показывает, что в рассматриваемых регионах заметно растет численность и доля неславянских народов. Например, в Ставропольском крае с 1989 по 1997 гг. за счет миграционного прироста увеличилась численность народов Закавказья - армян, азербайджанцев, грузин (табл. 8). Больше всего выросла численность армян - на 41 тыс. человек, в том числе - на 36 тысяч за счет миграционного прироста.

Таблица 8.

Изменение численности отдельных национальных групп населения в Ставропольском крае в 1989-1997 гг., тысяч человек

 

Общий прирост

Естественный прирост

Миграционный прирост

Все население

242.5

-10.9

253.4

Русские

174.8

-40.8

215.6

Украинцы

8.5

-5.2

13.7

Белорусы

2.0

-0.9

2.9

Народы Закавказья

45.3

6.9

38.4

из них:

 

 

 

Азербайджанцы

2.6

1.5

1.1

Армяне

41.0

5.3

35.7

Грузины

1.7

0.1

1.6

Народы Северного Кавказа

12.3

15.7

-3.4

Евреи

-1.3

-0.7

-0.6

Немцы

-5.1

0.2

-5.3

Туркмены

1.9

1.8

0.1

В динамике этнического состава миграционного прироста населения в Ставропольском крае быстро снижается доля русских - с 83% в 1996 г. до 66% в 1998 г. (на 17% всего за два года) и растет доля других национальностей. Представители неславянских народов составляют значительную долю в миграционном приросте населения в Ростовской области (около 40%), Ставропольском (около 30%) и Краснодарском (более 25%) краях (табл. 9).

Таким образом, результаты миграционных процессов в регионе показывают, что жесткое регулирование все-таки не достигает поставленных целей, что возможности рестриктивного администрирования весьма ограничены.

Таблица 9.

Этнический состав миграционного прироста в равнинном Предкавказье в 1997 г., процент

 

Ростовская область

Краснодарский край

Ставропольский край

Русские

58.9

74.7

70.2

Народы Кавказа

19.7

13.3

21.8

в том числе:

 

 

 

Народы Северного Кавказа

-0.4

-0.1

4.4

Народы Закавказья

20.1

13.4

17.4

из них:

 

 

 

Азербайджанцы

3.9

0.5

2.4

Армяне

14.3

11.5

14.1

Грузины

1.9

1.4

0.9

Титульные народы стран СНГ и Балтии

20.0

11.4

6.1

Другие

1.4

0.6

1.9

Всего

100.0

100.0

100.0

С этим столкнулись в свое время все принимающие страны мира. Это придется осознать и России. И чем раньше, тем лучше. А возводимые законодательные и бюрократические барьеры ведут лишь к сокращению легитимного пространства для миграции и занятости и, соответственно, к увеличению числа нелегальных мигрантов, к росту теневой занятости и в итоге - к возникновению реальной угрозы потери контроля над ситуацией.

Но самым печальным следствием проводимой региональными властями политики неприятия является рост нетерпимости в самом принимающем обществе.

Обследование, проведенное нами в 1997-1998 гг. в пяти областях России,[xi] показало, что, в южных приграничных регионах России - Ростовской и Саратовской областях, где власти демонстрируют наибольшую обеспокоенность по поводу иноэтничного миграционного притока, - уровень нетерпимости принимающего населения к иноэтничным мигрантам, особенно к кавказцам, намного выше, чем в других регионах, и достигает 48 и 35% населения (табл. 10).

Одним из аргументов сторонников жесткой ограничительной и селективной миграционной политики является утверждение, что такая политика отражает настроения населения. Как показывают наши и многие другие обследования, большинство населения руководствуется в своем отношении к мигрантам не личным опытом, а сложившимися в данном социуме стереотипами и мифологемами, формируемыми как раз политикой властей и выступлениями СМИ. Например, по данным нашего опроса в 1997-1998 гг., те, кто были лично знакомы с мигрантами или имели среди них друзей, в 2.6 раза чаще отзывались о них позитивно, по сравнению с теми, кто лично с мигрантами не общался.

Таблица 10.

Отношение населения к мигрантам неславянских национальностей из СНГ и Балтии,  процент опрошенных

Области, где

Выразили негативное отношение*

проводился опрос

к представителям кавказских народов

к представителям других неславянских народов

 

всего

просто негативное

крайне негативное

всего

просто негативное

крайне негативное

Ростовская

47.7

24.6

23.1

15.0

7.5

7.5

Саратовская

34.9

25.8

9.1

4.9

3.3

1.6

Орловская

21.8

13.9

7.9

5.8

2.4

3.4

Воронежская

19.1

11.6

7.5

12.4

6.6

5.8

Рязанская

8.3

6.7

1.6

5.0

5.0

0.0

Всего

28.0

17.0

11.0

9.0

5.1

3.9

* Ответы местных жителей на вопросы: “К мигрантам каких национальностей Вы относитесь отрицательно?”, “ К каким крайне отрицательно?” Вопросы были открытыми, то есть не предоставляли респондентам вариантов ответа.

И, наконец, еще один неизбежный результат применения жестких административных ограничений –  рост коррупции. В обследовании 1997-1998 гг. вопрос «Что мешает Вам заняться предпринимательством в России?» мы задавали мигрантам из новых независимых государств (предпринимательский потенциал которых, кстати, значительно выше, чем у принимающего российского населения). Лидерами по частоте ответов «бюрократия» и «коррупция» оказались опять-таки две южные приграничные территории - Ростовская и Саратовская области (табл. 11).

Таблица 11.

Что мешает предпринимательству мигрантов, процент опрошенных 

Области

Ответы
бюрократия коррупция

Саратовская

14 14

Ростовская

13 14

Орловская

6 5

Рязанская

7 9

Воронежская

8 7

В свою очередь, высокий уровень коррупции в стране, который является одновременно и предпосылкой и следствием незаконной миграции, вносит значительную лепту в сохранение и развитие этого феномена. Как и работодатели в сфере теневой занятости, правоохранительные органы некоторых наиболее принимающих регионов России заинтересованы в наличии большого числа мигрантов, не имеющих легального статуса, и рассматривают их как источник дополнительного дохода.

Жесткие рестриктивные меры, в том числе, сложности в получении регистрации по месту жительства или пребывания в РФ (разрешения на временное проживание, вида на жительство), бюрократия и коррупция порождают у мигрантов стойкое нежелание или боязнь обратиться в соответствующие государственные структуры для легализации. При этом около 75% опрошенных в обследовании МОМ в 2001-2002 гг. незаконных мигрантов, даже при отсутствии у них необходимых документов, выражают твердое желание иметь какой-то легальный статус на территории РФ.

Свою роль в сужении легального миграционного пространства играет и нетранспарентность практической миграционной политики. Пилотное обследование незаконных мигрантов показало чрезвычайно низкий уровень их информированности, полное незнание ими действующего законодательства РФ и правил въезда и пребывания на ее территории, процедур легализации.

Как показывает мировой опыт, при наличии внутреннего спроса на мигрантов в стране, любые ограничительные и селективные меры ведут не к уменьшению миграционного притока, а к повышению доли незаконной составляющей в этом притоке. То есть – к росту незаконной миграции. А это обрекает и в будущем значительную часть трудовых мигрантов в Россию, в том числе, из государств Южного Кавказа на большие трудности и риски, связанные с отсутствием легального статуса.



[i] В дальнейшем для облегчения восприятия текста определение «автохтонные кавказские этносы» будет заменяться определением «Народы Кавказа», «кавказцы» и т.п., подразумевая народы, исторические корни которых связаны с Кавказским регионом.

[ii] «Труд», 12 октября 2002.

[iii] “Зеркало” (Баку), 27 января 1996.

[iv] Юнусов А.С. Армяно-азербайджанский конфликт: миграционный аспект // Миграционная ситуация в странах СНГ. Под ред. Ж.А.Зайончковской. М. 1999. С. 85.

[v] «Труд», 12 октября 2002.

[vi] АиФ – архивы. 19 ноября 2002. http://www.aif.ru/aif/old/show.php./991/art030.html

[vii] Российская Газета. 24 сентября 2002.

[viii] Открытый Форум МОМ. Информационная серия. Выпуск 5. Август 2002 г. С.17.

[ix] Постановление главы администрации Краснодарского края от 30.09.94; “Иммиграционный кодекс” Ставропольского края, ст.44.

[x] Законы “О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края” от 23.06.95 и “О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области” от 19.09.94.

[xi] Были опрошены около 900 мигрантов из стран СНГ и Балтии и около 800 местных жителей (226 в Ростовской области) как в городах, так и в сельской местности. Опрашивалось только взрослое население (18 лет и старше).

 

Текст печатается с сокращениями.
Полный текст можно найти в издании "КИСМИ" или на сайте издания (www.caucasusmedia.org).

НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ